粤港澳特别合作区的法律思考

　　[摘要]在产业结构升级、区域一体化等挑战面前，探索新的合作模式已成为粤港澳三地紧迫的共同诉求。以特别行政区基本法为核心的宪法性文件群、WTO协定群和CEPA法律文件群为粤港澳合作提供了稳固的法律框架，它们所规划的蓝图呈现出的是一个相互嵌套交叉的波纹结构，使粤港澳合作具有了阶段性、试验性、双向性和都市性等特点。

　　[关键词]粤港澳合作 法律依据 定位

　　Abstract: Given the common challenges as updating industrial structure and integrating regional economy, the search for a new cooperation pattern has become the common aim of Guangdong, Hong Kong and Macau. The legal rules stipulated in Basic Law, WTO agreements and CEPA constitute a stable framework of law for the cooperation between the three, which is a intersectant ripple and thus endows it with new characteristics.

　　Key words: cooperation between Guangdong, Hong Kong and Macau; legal basis; aims
　　
　　2008年两会期间，关于设立“粤港澳特别合作区”的设想引起与会代表和媒体的广泛注意，也在粤港澳三地得到了热烈响应。紧随其后，这一设想的主要提出者广东省政府启动了该省上最大规模的调研活动，并邀请中央和港澳相关人士参与论证。无论最终结论如何，这一概念的提出已经促使人们在新的法律框架中思考粤港澳合作的基本定位和制度构建问题。
　　
　　一、“粤港澳特别合作区”提出的背景
　　
　　粤港澳三地比邻而居，在气候、传统、语言甚至亲缘关系等方面相互交织共享，构成了与其他地域同中有异的岭南文化圈。由于历史上殖民体制的介入，三地之间关系经历了同质——阻隔——交流的否定之否定的历史循环。内地实行改革开放以后，港澳作为沟通中国与世界的桥梁，对广东省的经济发展更是起着重要的作用。大批港澳制造业内迁珠三角地区，不仅有效整合了该地区的资源和劳动力优势，造就了长达二十余年的GDP年均增幅13.6%的经济奇迹，也为港澳自身的产业结构升级提供了契机，延续和保持了其国际竞争力，实现了回归过渡期的稳定和其后的繁荣。经过多年的磨合，三地之间的经济合作呈现出相对固定的模式：香港和澳门利用信息和区位优势，承接海外订单，从事新产品、新工艺的研发，甚至直接供应原材料、元器件，并控制产品质量，进行市场推广和对外销售，广东则利用土地、资源和劳动力优势，进行产品的加工、制造和装配。三地间的合作经历了从分散到整体、从简单的生产要素互补到结构性合作、从垂直分工到水平分工、从劳动密集型向资本密集型扩展的过程，合作的领域从以贸易投资逐步向、信息和知识产权等服务领域延伸，合作的地域范围也从部分经济特区、开放城市扩展到整个珠三角地区。这种“前店后厂”分工合作模式带动了包括香港和澳门在内的大珠三角地区经济的起飞，使这一区域成为世界级的加工制造业基地之一。相对畅通便捷的信息、、科技、物资、人才将粤港澳三地日趋紧密地连成一体，城市发展呈现出向法国学者戈特曼所提出的“城市带”（或称“都市连绵区”）的城市化高级形态发展的趋势。
　　然而，这种模式的弊端也逐渐暴露。至20世纪90年代中后期，因港澳制造业的大规模向内迁移已经完成，而中国内地的市场开放，尤其是服务业市场的开放仍未有实质性突破，港澳的生产型服务业并未能跟随制造业主力进入广东，从而导致了产业价值链的断裂，粤港澳三地的产业分工受制于制度性隔离而难以进一步发展，三地的经济合作在制度性障碍的制约下，因缺乏新的投资动力而陷于基本停顿的状态。而三地之间的关系也从早先的互补性合作关系逐渐演变为竞争性合作关系，彼此间的产业发展模式和目标出现了不少低位重复。以机场建设为例，珠三角地区方圆200平方公里的狭小范围内云集了香港、广州、深圳、澳门及珠海五个大型机场。港口建设的状况也大同小异。深圳港已对香港港口形成了巨大冲击，广州启动“南沙大港”计划，东莞将斥资建设虎门港，珠海港和惠州港也将设想付诸实施。各城市间争资源、争项目、争中心的恶性竞争造成了资源的严重浪费，宏观协调的缺位也模糊了珠三角地区的发展定位，使之无法形成合力，在长三角、京津唐等后起城市带的强力冲击下显得有些步履维艰。由此，在新形势下寻求新的合作模式已成为粤港澳三地紧迫的共同诉求。
　　
　　二、粤港澳合作的法律依据
　　
　　30年来，粤港澳合作经历了三个重要的发展节点——港澳相继回归、中国入世和CEPA的签订，相应地，也产生了三个重要的可资成为粤港澳合作依据的法律文件群：以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群、WTO协定群和CEPA法律文件群。WTO协定是经贸事项上的安排，它的“一揽子接受”原则使其在法律适用上处于相对优先的地位，以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群则突出了“一国两制”的框架，它们分别构成了CEPA法律文件群的经济基础和政治基础。
　　第一， 以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群。
　　在香港和澳门回归之前，三地分别处于中、英、葡三个不同的主权国家管辖之下，在此框架内开展的合作自然隶属于外交关系，受国际政治格局的左右。例如，在中英就香港问题进行谈判的前期，由于局势未趋明朗，人们对香港的前景持观望态度，受此情势冲击，香港对广东的投资活动也一度出现了暂时的缓慢增长态势。具体而言，这一时期可以以改革开放为分界线进一步分为两个阶段：一是改革开放前的政治主导阶段，二是改革开放后的市场主导阶段。但总体而言，这两个阶段中的粤港澳三地之间的交往都属于边缘性的关系，没有法律框架的支撑导致其不确定性较大。这种不确定性的根本症结就在于粤、港、澳三地分属不同性质的行政区划建制，香港与澳门均是游离于中央政府、带有殖民统治性质的政治实体，三地只是一种空间地理意义上的区域集团，而非经济社会方面相互整合的利益共同体。
　　“一国两制”构想的提出，为和平解决香港和澳门问题找到了对策，也为粤港澳三地关系的深入发展铺平了道路。港澳相继回归后，根据宪法制定的两个特别行政区基本法去除了殖民化因素，将三地统一到中华人民共和国的主权之下，为三地间的合作奠定了稳定的法律基础。由此粤港澳三地之间演变为一国之内的地方政府之间的关系，各自在宪法的框架内进行区域合作，在三者之上还有共同的中央政府进行居中协调。与此同时，宪法和基本法也规定香港和澳门特别行政区保持原有的制度和生活方式不变，不实行包括广东在内的内地的社会主义制度和政策。“两种制度”的现状就保证了港澳目前具有相对独立的法律地位和地方利益，这种差异为三地间的合作提供了制度互补性和落差，同时在某些情况下也会造成一定的制度摩擦。在合作方面港澳的主动性较大，但广东则必须服从于中央为内地发展制定的总体战略，回旋的余地相对较窄。由于广东与港澳之间特殊地缘和文化关系，它往往在不知不觉中扮演了内地其他省份的代理人或中介的角色与港澳进行合作。因而粤港澳合作既具有地方性，在某种意义上又具有全局性。
　　第二， WTO协定群。
　　2001年底，中国入世为粤港澳三地的经济合作提供了“制度接近、规则统一”的基础。在WTO体制下，香港、澳门与内地同为平等的单独关税区，共同履行贸易自由化的承诺和义务。随着中国内地市场经济不断发育成熟，对外开往程度不断扩大，粤港澳之间的经济制度与运行机制差异将逐渐缩小，有学者甚至预言最终“一国两制”中的制度差异仅具有政治上的意义。经贸规则的逐渐趋同减少了制度摩擦的可能性，降低了三地间进行交易的成本，也使港澳成熟的法制环境、高效廉洁的政府管理和国际化的视野等为广东提供了改善自身软环境的一个绝佳的范本。
　　尽管人们对WTO协定的国际条约性质仍有质疑，但根据“约定必守”的习惯规则，它们的效力显然要高于各成员方的国内法。这就意味着无论通行于粤港澳的全国性的法律，还是在内地与港澳各自适用的法律都必须遵守WTO的多边贸易纪律。被奉为WTO基石的国民待遇原则和最惠国待遇原则也将内地和港澳之间的经贸关系置于一个全新的国际环境中。除少数例外外，其它成员可以根据WTO规则自动享有内地与港澳之间互相赋予对方的优惠待遇，使港澳在内地面临着潜在的巨大竞争，促使其重新思考各自的发展模式和定位。
　　第三，CEPA法律文件群。
　　早在中国内地入世之前，如何在WTO多边规则之下发展包括广东在内的内地与港澳的双边关系的问题就已引起了港澳地区的忧虑和关注。CEPA就是各方对这一问题提出的应对之策，它是内地与港澳之间签订的“关于建立更紧密的经贸关系的安排”及其一系列附件和补充协议的总称，其主要内容包括货物贸易和服务贸易自由化、贸易投资便利化等。它作为国家主体与其中单独关税区间的特殊经贸安排，是在“一国两制”和WTO框架内发展内地与港澳经贸关系的制度性创新，既体现了香港、澳门作为独立关税区的特殊地位，又体现了内地与港澳同属一个国家的紧密关系，标志着内地与港澳的经贸合作进入了崭新的发展阶段。

　　CEPA本质上是在一国之内根据WTO规则创设的自由贸易协定，它不仅使内地提前对港澳打开了货物和服务贸易的市场，也强化了内地与港澳之间平等合作关系，取消了入世协议中有关“市场地位”和“特殊保障措施”等不利条款的适用。据对其实施的经济效应研究表明，CEPA实施使香港对内地的贸易依存度增强，获得了贸易创造效应，同时它的实施也增加了香港在内地对外贸易中的比重，并且没有形成贸易转移的负效应。这种双赢的结果对于推动珠三角地区经济一体化的进程无疑是一个福音，对于粤港澳合作而言CEPA提供了一个前所未有的平台，使得三地间的合作有了一个明确的参照体系和日程安排。
　　
　　三、粤港澳合作的定位及其特点
　　
　　从上述三个法律文件群的角度而言，粤港澳合作是兼具对称性和不对称性的统一体。一方面，在以特别行政区基本法为核心的宪法性法律文件群所设计的“一国两制”框架中，香港和澳门尽管是施行特殊制度的具有高度自治权的区域，但它们和广东省一样处于一个单一制的多民族国家之内，三地之间在行政层级上是相同的。这就决定了粤港澳三地政府之间的关系是一种地方政府之间的协作关系。事实上，近年来由于意识到珠三角地区在经济一体化进程中进行协调的必要性，三地政府之间加强了沟通和交流，粤港和粤澳联席会议制度就是这种努力的产物。另一方面，在WTO法律框架内，内地作一个统一的关税领土与香港和澳门又处于平等的地位。广东作为内地关税领土的一部分与港澳之间的经贸往来是内地与港澳之间紧密贸易伙伴关系的一部分，虽然是最为引人注目的一部分。
　　如何处理这种对称性和不对称性之间的矛盾是建立粤港澳特别合作区必须首先要解决的问题。有人认为，粤港澳特别合作区类似于一个自由贸易区但又不是一个自由贸易区，只不过广东不具有单独关税区的地位。笔者以为，前文所述三个法律文件群所规划的蓝图呈现出的是一个相互嵌套交叉的波纹结构：宪法和基本法所设定“一国两制”架构保证了香港和澳门的长期繁荣，也为粤港澳三地的合作提供了基础，消除了敏感的国家主权因素；CEPA是一国之内的特殊的区域贸易协定，其最终目标是建立包括港澳台等在内的大中华自由贸易区；WTO则是中国作为整体主动融入全球化进程实现民族复兴的重要决策，由此它就具有了世界性的意义。与这三个层层推进的圆环交叉呼应的还有西部大开发战略、“9+2”泛珠三角合作、中国与东盟自由贸易区等其它不同范围和层级内的经济发展安排。在这个波纹结构中，粤港澳合作显然处于一个重要的交点甚至波心位置，这使其具有以下特点：
　　首先，粤港澳合作具有阶段性。从长远看，香港、澳门也要走出大珠江三角洲，融入整个中国的经济发展，从而拓展自身的生存和发展空间。港澳与内地经济一体化的进程无可避免但绝不是可以一蹴而就的。由于体制方面的诸多反差，作为一个整体的内地与港澳的合作将是一个长期渐进的过程。有鉴于此，内地与港澳分别签订的CEPA均采用了务实的态度，规定总的指导方针是“先易后难，逐步推进”。这一方针既有时间维度的含义，即不同的产业部门采用不同的开放步伐和日程，也有空间维度的含义，即从局部到整体，先从容易开展合作的广东地区入手，然后循序渐进地波及全国。在此语境中的粤港澳合作扮演的是一个先行者的角色，是内地与港澳经济一体化进程的一部分。
　　其次，粤港澳合作具有试验性。经历30年改革开放的实践，我国取得了举世瞩目的经济繁荣，同时也由于各种深层次体制矛盾的积累，到了一个攻坚阶段，产业结构面临着升级和转型的挑战。毗连港澳的广东是内地进行改革开放的前沿阵地，它为内地其他地方的发展提供了宝贵的经验。拟议中的粤港澳合作区被称为是“特特合作”。在CEPA法律文件群构架的合作平台上，深化粤港澳合作最可能实现的方式是针对现实问题进行特殊制度安排，并通过小范围区域合作试点进行破题，在经济管理、社会管理以及创新方面取得突破， 在一国两制的前提下，最大限度消除制度上及行政区划上的藩篱，力促三地人流、物流、资金流的自由往来。
　　再次，粤港澳合作具有双向性。在“前店后厂”格局下形成的加工贸易产业链具有鲜明的外向性，其产品主要销往国外市场，与内地市场基本无涉，因而其辐射范围基本被局限于珠三角地区。然而随着各方产业结构的转型，珠三角地区劳动力和土地等生产要素成本上升，这种模式已逐渐走到了尽头。特别是在WTO协定群和CEPA法律文件群的共同推动下，港澳比较成熟的服务业将通过广东北上向内地渗透。如果说在“前店后厂”格局中香港和澳门因其全球营运能力起到了主导作用的话，那么下一阶段的粤港澳合作将是双向开发国际和国内两个市场，实现两个市场的对接和人、财、物等的自由流通，在其中广东将会发挥更大的作用。广东省在与内地的横向经济协作中，与内地其他省份展开租赁经营、投资参股、转移技术、合作开发、联手兴办出口生产基地等多种形式的良好合作关系，对于内地的人、财、物都比较了解，香港和澳门可以借助广东省在与内地合作方面的经验，将广东省作为进入中西部地区的一个桥梁，而广东省也可以参与香港、澳门与中西部的开发合作，形成三方有层次、有步骤的合作方式。
　　第四，粤港澳合作具有都市性。目前在包括港澳在内的大珠三角地区都市连绵带已基本成形，其面积达46000平方公里、人口5500万、地方生产总值达5500亿美元，涵纳了深港、广佛、珠澳等特大城市圈。这里平均每万平方公里有106座城镇，是全国城镇密度最大的地区之一，也是外来打工人数最多的地区之一，城市化率已高达72%以上。它已成为我国三大城市群之一，显示了强劲的经济实力和发展势头。然而，大珠三角各城市之间长期以来协调力度不够、分工不明，导致产业结构同质化程度较高，造成资源浪费和内耗严重，制约了珠三角的整体竞争力的提升。粤港澳特别合作区的设立有助于通过制度化的协调机制，强化区域内各主要城市之间的角色意识，根据各自的资源禀赋、地理区位和产业专业化特征，重新考虑自身的功能定位和产业布局，走差异化发展道路。粤港澳的突破性合作如果成形，将会有效地整合珠三角地区的潜力，走城市带动的城乡一体化发展道路。
　　
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