泛珠三角区域合作下的广西民族区域自治立法之探讨

　　[摘要]广西参与泛珠三角区域合作，给民族区域自治地方立法带来了新的机遇和挑战；要充分利用好民族区域自治地方立法权的特殊性和优越性，制定具有广西特色的规范性文件，在制度上保障各合作方互利共赢，促进广西又好又快。
　　[关键词]区域合作；冲突；民族立法；自治权
　　
　　胡锦涛总书记2004年12月在视察广东时明确指出：积极推动泛珠三角区域合作与发展对各方都有利，要搭建并利用好这个平台，注意搞好战略规划，务求实实在在的成效。2005年9月，温家宝总理明确要求：推进泛珠三角区域合作，努力探索粤港澳地区同中西部地区联动发展的新路子。广西位于泛珠三角区域的中部，东接粤港澳发达地区，西连中西部经济相对落后区域，在发展泛珠三角区域合作上具有重要地位，广西要充分利用好民族区域自治地方立法权的特殊性和优越性，制定具有广西特色的规范性文件，在制度上保障各合作方互利共赢，促进广西又好又快发展。
　　
　　一、泛珠三角区域合作与发展下的广西民族区域自治立法之现状
　　
　　2004年6月3日，《泛珠三角区域合作框架协议》在广州签署，标志着我国继“环渤海经济圈”和“长三角区域合作”之后，又一个大区域合作经济圈的形成。泛珠三角地区包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门2个特别行政区(即9+2区域)，面积占全国的1／5，人口和经济总量约占全国的1／3。泛珠三角区域合作各方努力在搭建新平台、探索新路子、不断取得新成效上下功夫，在中央批准的《泛珠三角区域合作框架协议》基础上，不断完善合作的制度和机制，编制和实施了《泛珠三角区域合作发展规划纲要》以及信息化、科技、环保、治保、运输和能源等专项规划，改善了涉及货物、服务贸易的市场环境，促进了公平、开放、规范的市场体系建设，在经济、贸易、、航运、通讯、、文化、科技、等领域不断签定双边、多边合作框架协议，并与东盟各国及世界各国有关国际组织保持和发展协作关系，签订和履行有关合作协议，谋求共同发展。
　　但是，由于一些协议仅适用于某地区而不适用于其他地区，从而导致各地区的本地协议同其他地区适用的协议之间以及各地区适用的不同国际协议之间的冲突，严重影响了多方合作的发展。为协调各种矛盾，泛珠三角区域合作各方加大了立法的力度，广西为协调各方矛盾，发展区域合作，承接东部产业转移，规范和提升各种合作行为，进一步强化了立法功能，民族区域自治地方立法取得了可喜的进步。如2005年，自治区人大法制委员会共召开委员会会议15次，对提请和报请自治区人大常委会审议的38件法规草案和法规进行了统一审议，并提出修改意见和建议，有34件经常委会审议通过和批准；2006年，自治区人大常委会共审议地方性法规草案、南宁市和自治县报批的法规或单行条例、法规性决议草案24件，其中通过15件，地方立法工作迈出新步伐。“十一五”期间，广西壮族自治区人大将以发展观为指导，抓紧组织实施立法发展规划，切实完善政府及部门间的合作机制，遵循市场经济的运作规则，充分调动社会各方面参与的积极性，使泛珠三角区域合作与东盟的经贸合作不断规范化，不断取得新的成果，为不断提高广西整体的竞争力和影响力提供服务。
　　
　　二、泛珠三角区域合作下的广西民族区域自治立法存在的主要问题
　　
　　广西融入泛珠三角区域合作，经济、和文化等各个领域的合作加大，给民族区域自治地方立法带来了新的机遇和挑战，广西在民族区域立法上取得长足的进步的同时，也显露出种种不足，这些不足或弊病亟待弥补或消除。
　　
　　(一)立法权限方面有待规范。现实中，泛珠三角区域合作各方基于地方利益等原因，普遍存在着地方之间、权力机关与政府机关之间在立法权限范围方面的矛盾，在不少事项或问题的处理权限方面，没有明晰的制度规定，由此就经常产生立法上的超越程序、违背程序运作的情形。这导致大量的法律、法规和规章之间存在着程度不同的直接或间接的矛盾或冲突，同一位阶的法律、法规和规章之间的矛盾和冲突，不同位价尤其是下位阶与上位阶的法之间的矛盾和冲突随处可见。比如，跨行政区域的珠江水环境污染管理方面，对珠江上下游之间的水污染经济补偿管理权限就有很大争议，这使执法主体、司法主体和守法主体在法的实施方面经常无所适从，影响了地方法规的法律效果。
　　
　　(二)立法内容方面有待完善。广西民族自治地方的立法数量虽然较多，但质量不高，操作性不强，不少法规、规章或它们中的许多规范性文件落后于实际生活的需要，不仅不能满足现实生活对立法的要求，而且有碍现实生活的发展，甚至有的脱离区情、地情和民情所能接受的状况而不适当地超前，有损法的威信。许多法律、法规、规章或它们中的许多规定，对公众的要求多，而对国家机关要求少，不能以立法充分反映人民的意志和利益，往往使人产生立法主要是管理人民而不是主要用于保护人民的错觉，使这些法规、规章或它们的规定中不得以正确而有效的体现，立法的效果与立法的初衷相悖，不利于泛珠三角区域合作各方的合作与发展。
　　
　　(三)立法技术方面有待加强。泛珠三角区域合作各方，基于认识不到位、地方利益等原因，大量的法规和规章立法技术有失水准，科学性不强。许多规定缺少配套规定，或是不够完整；许多规定政策性色彩过浓，难以有效实施；许多规定不明确、不具体，过于笼统、抽象、原则，或是模糊不清、弹性过大，难以准确把握和实施。实践中有法不依、执法不严、违法不究的问题，在很大程度上同立法的先天不足、所立之法的质量有明显的关系。而实现立法的法治化、民主化和科学化，提高立法质量，造就大批良法，需要有一个针对这些问题而设置的、可以有效解决这些问题的完好的立法制度和高超的立法技术。
　　
　　(四)省区之间法律冲突严重。泛珠三角区域合作区包括了实行社会主义法律制度的9个省区，具有大陆法系的某些特征；而香港和澳门由于和社会原因，法律制度与大陆不同，香港法律源于英国，属于英美法体系，澳门则属于大陆法体系。从这当中，我们不难发现，香港和澳门之间的法律冲突，是属于不同法系的各法域之间的法律冲突。同时，内地9省区存在广西民族区域自治和深圳经济特区等享有不同立法自主权的区域，这使泛珠三角区域区际法律冲突的复杂性的表现更突出。虽然合作各方通过单边、双边和多边合作框架协议，解决了部分存在的矛盾冲突，但是大区域合作的许多问题仍然无法协调和处理。　　三、抓住泛珠三角区域合作与契机。完善民族区域自治立法
　　
　　泛珠三角区域合作与发展，主要是在、贸易、、航运、通讯、、文化、科技、等私法领域，这给广西经济的发展提供新的原动力。因此，立足广西自身实际，我们应该抓住泛珠三角区域合作与发展契机，重点通过不断完善民族自治地方立法权，协调规范诸多的合作框架协议，推进各方合作互利，共同发展。广西制定民族自治地方规范性文件具体应该把握好以下依据、原则和重点：
　　
　　(一)依据
　　1.民族自治地方立法权的产生首先来源于宪法授权。《宪法》第116条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县(旗)的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”这是民族自治地方立法权最根本的依据和最高准则。
　　2.民族自治地方立法权必须遵循立法法的有关规定。根据《立法法》第66条的规定：“自治条例和单行条例不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。”这是规定民族自治地方立法权的实体和程序法律依据。
　　3.民族自治地方立法权必须遵循民族区域自治法。《民族区域自治法》第19条规定了民族自治地方人民代表大会有立法权，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。第20条规定了自治机关享有变通权，“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行”。这两条规定是民族自治地方立法权的存在的特殊性的直接法律依据，给泛珠三角区域合作与发展提供了更大的法律空间。
　　
　　(二)原则
　　1.遵循法制统一的原则。民族地区立法必须是在保持国家法制统一的前提下进行。首先，必须遵循《宪法》的基本原则。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，民族地区立法应当以宪法为根本的立法准则，不得与宪法相抵触。其次，遵守《立法法》的有关规定，规范民族立法的实体和程序。最后，必须符合《民族区域自治法》的基本原则。民族区域自治法是贯彻宪法规定的民族区域自治制度的基本法，民族地方立法是民族区域自治制度的有机组成部分，因此，立法的内容与形式不仅不得与民族区域自治法的基本精神相悖，而且应当与民族区域自治法相协调。只有在遵循上述法律规定的基本原则的基础上作出的变通或补充规定，才具有合法性、有效性。
　　2.根据当地实际的原则。实际原则，即是指从本民族、本地方的客观实际出发，处理好各方面的关系，既要维护国家法制的统一，又要考虑不同民族的特点；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。广西的立法特点主要表现为要利用好民族自治地方立法权这个着眼点，民族自治地方立法权是特定的立法权，它属于民族自治地方的自治权范畴，它是民族自治地方各项自治权中最基本的权力。民族自治地方立法权，是指民族自治地方的人民代表大会，依法制定和变通制定效力及于本民族自治地方的地方法规的权力。民族自治立法的主要特点：一是变通性，即它只能就少数民族不能适用的部分规范作些非原则性的灵活规定，而不能作原则性的变动；二是补充性，即它只能对不完全切合少数民族的实际情况的某些规范，在原有规定的基础上再增加一部分规定，而不能自行制定法典；三是民族性，即它规定的是与少数民族政治、经济、文化特点有关联的问题，民族色彩浓厚，只适用于少数民族地方。广西只有根据当地民族的政治、经济和文化特点的实际，利用好民族自治地方立法权的立法，才具有针对性、可行性，才能切实解决少数民族地区的现实问题，才能使广西在泛珠三角区域合作中占据主动地位。
　　3.平等互利原则。一国二制制度下的大陆泛珠三角区域各合作方同港、澳各有其法律，相互差异很大，为了追求各自的利益，相互间必然产生法律冲突。为解决这一事实，就必须承认合作各方存在利益冲突这一现实，做到相互不歧视、公平对待、平等互利；承认依对方法律产生的既得权，赋予本地和对方当事人以平等的法律地位和诉讼地位；对它们的合法权益进行公平的同等法律保护，这样才有利于矛盾的解决。
　　4.主体权利本位原则。在港、澳回归祖国后。它们与大陆泛珠三角区域各合作各方相互之间的民商事交往必将迅速增加，其交往所产生的各种问题也必将更加复杂，法律的混乱状况十分明显。为此，在解决内地9省区同港、澳各法域的法律冲突时，有必要考虑制定有利于各地合作方之间正常交往的办法、措施，以使各地之间的正常交往得到有效的保护，真正体现民事主体权利本位原则。
　　5.利益最大化的原则。追求利益最大化实际是就是要求投入少、效益高。民族地区立法，就是充分利用民族自治地方的立法权，在不违反国家有关原则的前提下，用好、用足立法自主权，保护和利用好现有资源，在投资、税收、金融、人才和等方面利用国家政策的倾斜，寻求与泛珠三角区域各合作方合作共赢，追求个体利益最大化，为进一步加快民族自治地方经济和社会的全面发展提供有力的物质保障。