浅谈信访法制化建设的探索

　　信访法制化是指在信访活动中信访主体依法投诉、依法维权和依法办理的信访工作机制。信访法制化建设中需要澄清以下几个问题。
　　一是信访制度与司法制度的“矛盾论”。有观点认为，大量原本应通过行政复议或司法诉讼渠道解决的问题涌入了信访渠道，与正常的诉讼制度和司法体系相矛盾。这种观点是对信访功能认知模糊造成的。公民依照有关信访的法律规定行使申诉、控告与检举权，是信访制度本身设计的重要功能之一。虽然信访的申诉、控告权与诉讼法上的起诉权、申诉权等存在着权利上的重合，但是这种在法律制度上并存的公民权益保障“双轨道”，在权利的性质及解决问题的途径上是截然不同的，并不矛盾。不能因为公民选择了解决问题较为直接、成本较低的信访途径，就片面地得出信访制度与司法制度相矛盾的结论。此外，国务院《 信访条例》 明确规定，对于应该通过诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道解决的信访问题，行政机关不予受理，因此，信访并不是无序的信访，而是在法制框架内权利救济的重要渠道。
　　二是信访制度与清官情结的“人治论”。有一种意见认为，信访主要靠各级领导干部的批示解决问题，具有“清官”情结，是人治思想的表现。这种观点是片面的。首先，信访作为我国《 宪法》 规定的公民的基本民主权利，也是国家的基本民主制度。这种人民表达意愿、实现当家作主权利的制度，对法治社会来说绝不是可有可无的。其次，各级领导干部亲自接待群众来访、亲自阅批人民来信、亲自处理信访问题，是“立党为公、执政为民”的表现，也是落实《 信访条例》 “谁主管、谁负责”原则的具体体现。领导干部所批信访案件仅限于指定有权处理问题的行政机关办理，所以，信访问题依然是在法律法规和各项政策范围内解决的。
　　三是信访制度与法治目标的“相悖论”。有相当一部分人认为信访与法治目标相悖，应随着国家法制的健全退出舞台。这种认识也是错误的。我国《 宪法》 规定：人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理和文化事业，管理社会事务的权利”, “对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。与此相对应，《 宪法》 还规定，一切国家机关和工作人员必须“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”, “对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。由此可见，信访是我国公民的基本民主权利，是国家的基本民主制度，是国家法律制度的有机组成部分，是社会主义法制体系优越性的具体体现。
　　四是信访部门处理信访问题的“包办论”。以往，在信访问题的处理上，少数干部、职能部门、信访人和普通群众都不同程度地存在误区，片面地认为信访量大、信访秩序混乱等问题是由于信访部门工作不力造成的，认为信访问题的处理主体是信访部门，信访部门应该包办处理所有信访问题。这种误区使信访部门无端地背上了沉重的包袱，也给信访工作带来诸多困扰。按照《 信访条例》 规定，处理信访问题的主体应是有权处理相关问题的行政机关。信访部门的主要职能是协调涉及多部门的疑难信访案件，统筹、管理本地区开展信访工作，督促相关地区和部门依法办理信访案件、处理信访问题。
　　在信访法制化建设中，应遵循依法信访原则，不仅要引导群众依法信访，而且要规范行政机关处理信访的行为；遵循职责明确原则，要加强部门之间、地方之间、部门与地方之间的协调配合，一级抓一级，层层抓落实，不断完善大信访工作格局；遵循公平正义原则，司法判决、调解必须坚持公平、公正，改变目前存在的司法裁判后又向信访机构或其他行政机构申诉的状况；遵循行政高效原则，要在限定时间内尽可能快地解决群众信访问题和矛盾纠纷，最低限度地使用公务人力及资源，避免事情久拖不决，避免行政成本浪费。我们淮安市在遵循这些原则的前提下，对信访法制化建设进行了一些有益探索。

　　第一，创建“阳光信访”，落实《 信访条例》 。淮安市在全国首创“阳光信访”综合服务系统，依据《 信访条例》 各项规定，通过技术手段明确受理机关和承办机关办理信访事项的程序、规定和职责，实现了全方位“受理投诉、便民查询、主动反馈、共同监督”的“四位一体”工作新模式。“阳光信访”系统按照《 信访条例》 办理时限规定，形象地将信访事项标识设置为绿灯、黄灯、红灯和笑脸，实行分类识别、实时监测、滚动跟踪，确保承办机关必须按照时限办理，既落实了《 信访条例》 ，也规避了以往超期不办、拖而不决现象的发生。系统还设置信访事项判重功能，对重信重访和终结信访及时进行判重提醒，既减少了重复信访，又规范了信访行为，促进了信访形势的不断好转。“阳光信访”实施以来，淮安市信访渠道更加畅通，解决问题更加有力，信访秩序更加规范，全面落实了《 信访条例》 的各项规定。国家信访局副局长许杰在淮安市视察后特别指出，“阳光信访”系统通过技术层面的设计，把《 信访条例》 的规定和要求，从技术层面加以保证和落实，“双向规范”的效果非常明显，既规范了群众的信访行为，也规范了相关职能部门的办访行为。

　　第二，强化复查复核，促进依法信访。信访事项复查复核工作是国务院新《 信访条例》 的一项重要法制制度。2005 年下半年新《 信访条例》 实施伊始，淮安市经过广泛调查研究，在全省率先制定出台《 关于做好复查复核工作的意见》 ，全面规范了信访事项复查复核工作，形成了健全完备的复查复核体制。为切实维护群众合法权益，在具体办理上，创新地建立了“信访部门代表政府受理，职能部门受政府委托直接办理，政府法制部门负责把关结论，政府分管领导最终审签”的规范程序，确保了复查复核结果的严肃性、合法性、求是性。经过复查复核终结的案件，由于事实认定清楚、政策法规引用恰当，绝大多数信访人对意见心服口服，从而主动表示停诉息访，经过市级复查复核的信访案件98 ％以上实现了停诉息访，破解了以往困扰信访工作多年的“案结事未了”难题，实现了信访工作法制化、依法信访程序化。
　　第三，引入援助，引导依法维权。建立信访工作法律援助机制，是市场条件下解决涉法信访问题的迫切需要，是解决群众状告无门及因经济原因无力申请仲裁、诉讼的迫切需要。从2006 年开始，淮安市积极开展信访法律援助工作，安排律师和法律工作者参与信访工作，探索建立了“信访接待、法律咨询、诉讼代理”三位一体的工作格局。
　　第四，维护司法公正，减少涉法信访。近年来，淮安市政法系统不断强化工作力度，积极减少涉法信访，努力实现“案结事了”。

　　其一，强化诉讼调解，力争案结事了。加强对民事案件的调解和行政案件的协调力度，强化诉调对接，按照“能调则调、当判则判，调判结合、案结事了”的要求，将化解矛盾纠纷和服判息诉工作贯穿案件审理全过程。

　　其二，做好判后释明，促使服判息诉。明确原审法官判后的释明责任，针对当事人的疑问，由原审法官耐心细致地做好解释工作，加强引导，提高初访接待息诉率，同时强化考核，将息诉息访的压力落实在原审。

　　其三，提高审判质量，从源头上减少信访。在案件实体的处理上，把好事实、证据认定关，准确运用法律，加强裁判文书的说理，在案件的审理程序上严守诉讼法，注重保护当事人的诉权，规范司法行为，提高司法的公信力，最大限度地减少涉诉信访。

　　其四，强化队伍建设，促进司法公正。全面加强法院干部的意识，提高法官的业务素质，做到司法的法律效果和社会效果的统一，着力提高司法权威。

　　第五，坚持依法治访，规范信访秩序。首先，严格规范办访行为，切实提高依法做好信访工作的水平。强化对信访案件的依法处理，切实解决群众合理诉求，坚持1 ％有理1 ％解决，100 ％有理100 ％解决，做到还“感情账”不怕丢面子，还“经济账”不怕受损失，还“执法账”不怕担责任。其次，严格规范信访行为，切实依法维护正常信访秩序。通过各种方式加强对信访群众的教育，引导群众通过写信、电话、等便捷方式，合法、理性地到指定接待场所反映问题，依法有序地逐级反映问题，自觉维护信访秩序。对违法违规行为坚决依法惩戒，打击邪气，弘扬正气，改变了一些群众中存在的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的错误观念。再次，加强信访法规宣传，切实营造合法有序的信访环境。《 信访条例》 是与每个社会成员的利益密切相关的公共法律规范。我们把信访法规宣传作为经常性工作来抓，充分利用传媒，通过群众喜闻乐见的形式和手段，向广大干部群众进行生动、直观、深入的宣传，确保《 信访条例》 家喻户晓、深入人心。