试论审查起诉中不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题与对策

　　论文摘要 司法实践中不在押的犯罪嫌疑人大量存在。检察机关审查起诉部门在办理案件时，传讯不在押的犯罪嫌疑人不能及时到案或者不到案成为多发多见现象。犯罪嫌疑人“到案难”问题，具体表现为三种形式：第一种是不愿、不能及时到案；第二种是负案潜逃，不能主动归案；第三种是负案潜逃后又主动归案，制造“自首”情节。犯罪嫌疑人“到案难”问题严重影响了司法机关，特别是检察机关的刑事诉讼活动进程，造成了较为严重的后果。本文从实务角度出发，对犯罪嫌疑人“到案难”问题进行了总结和分析，在此基础上提出几点对策，以期能够在司法实践中解决“到案难”问题，促进刑事诉讼活动顺利进行。

　　论文关键词 审查起诉 不在押 “到案难”

　　刑事诉讼活动是针对犯罪嫌疑人、被告人，以追究和实现其应当承担的刑事责任为目的。犯罪嫌疑人、被告人是刑事诉讼活动的承受者和实施对象。没有犯罪嫌疑人、被告人，刑事诉讼活动无从进行。刑事诉讼法规定拘传、刑事拘留、逮捕、监视居住、取保候审五种强制措施，就是为了使犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼不同阶段处于不同司法机关的有效控制之下，从而保障不同阶段的司法机关依照刑事诉讼法规定的期限行使诉讼职能和完成诉讼活动。
　　在审查起诉阶段，检察机关审查起诉部门对刑事案件审查起诉的职能和活动也必须建立在犯罪嫌疑人处于检察机关的有效控制之下这个前提基础之上。对于侦查机关移送审查起诉的犯罪嫌疑人，以其是否被采取羁押的强制措施为标准，可以分为两大类：在押的犯罪嫌疑人和不在押的犯罪嫌疑人。犯罪嫌疑人在押的，因其被羁押在看守所等羁押场所，实践中几乎不可能出现犯罪嫌疑人不到案、不在案的情况，审查起诉得以顺利进行。但是司法实践中不在押的犯罪嫌疑人大量存在，以某县2011年受理审查起诉案件数为例，全年受理案件416件445人，在押167人，不在押278人，不在押人数占总受案人数的62.5%。就笔者办案经验而言，在审查办理案件时，传讯不在押的犯罪嫌疑人不能及时到案或者不到案成为多发多见现象，据不完全统计，超七成的不在押的犯罪嫌疑人出现过“到案难”问题，导致案件无法快速办理，其中一部分案件甚至因审查起诉期限届满而建议公安机关撤回，或者被起诉后在法院审查受理期间因被告人受法院传讯时不及时到案而被法院退回。

　　一、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题的具体表现

　　1.犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住的规定，被传讯时不愿、不能及时到案。此种情形在审查起诉中最为常见。犯罪嫌疑人自身法律知识匮乏，没有正确认识取保候审、监视居住的性质，错误认为被采取取保候审、监视居住等非羁押措施，就意味着自己的犯罪行为已经在公安机关得到处理，不再存在追究刑事责任的问题；或者因不知道、不重视取保候审、监视居住期间应当遵守的义务和规定，且执行机关在实践中对取保候审、监视居住无法予以切实、有力的执行，以致犯罪嫌疑人在被检察机关传讯时不理解自己为什么还要被传讯，不相信检察机关办案干部的解释，不愿意配合检察机关办案干部的传讯要求，或者取保候审、监视居住期间私自、随意离开所居住的县、区，到外地谋生、就业甚至旅游、探亲，而在检察机关传讯时不愿、不能及时到案。还有一种特殊情形值得注意：犯罪嫌疑人自恃患有严重疾病（多为尿毒症、癫痫病、艾滋病等）无法在看守所关押，而在被传讯时态度恶劣，消极对待传讯，不愿到案，甚至在取保候审、监视居住期间继续犯罪。
　　2.犯罪嫌疑人为逃避法律惩处而趁机潜逃，不能主动归案。此种情形在审查起诉中也较为常见。司法实践中，公安机关在侦查终结阶段，因案件事实已查清、主要证据已收集到位，案件侦破、取证的压力消失，而容易轻率对犯罪嫌疑人采取或者变更为非羁押的强制措施。检察机关在受理移送审查起诉的案件时，对于犯罪嫌疑人在侦查阶段被采取的非羁押强制措施一般不予变更，直至案件具体交由某承办人经实质审查后认为确有需要变更强制措施的必要，检察机关才会对犯罪嫌疑人变更强制措施。因此，部分不在押的犯罪嫌疑人因主观上不愿意认罪伏法、害怕受到法律惩处，在取保候审、监视居住期间潜逃，以逃避法律的惩处。实践中，一些案件在移送检察机关审查起诉之前，被取保候审或者监视居住的犯罪嫌疑人已经潜逃外地，公安机关还毫不知情，仍将案件材料移送至检察机关；一些案件在审查起诉期间，犯罪嫌疑人害怕自己的漏罪、新罪被检察机关发现或者担心自己会在起诉后被法院判处实刑，遂逃匿外地，不再归案，除非逃匿期间被抓获归案。
　　3.犯罪嫌疑人故意不到案，待被列入网上追逃后又自动投案，制造“自首”情节。此种情形只存在于一小部分案件中，但仍应引起注意。犯罪嫌疑人供述的犯罪事实系公安机关已掌握的，要认定自首，就必须满足“自动投案”这个前提条件。所以犯罪嫌疑人在侦查阶段被抓获归案之后供述的犯罪事实系公安机关已掌握的，一般就丧失了构成自首情节的可能性。而对于不在押的犯罪嫌疑人而言，司法实践中存在这样一种情形：犯罪嫌疑人虽在侦查阶段系被动归案，但在被移送审查起诉后故意在被传讯时不到案，造成检察机关审查起诉部门认定刑事诉讼活动无法进行而建议公安机关撤回案件，待公安机关撤回案件并将其网上追逃之后，又自动投案，人为制造“自首情节”，以此获得法定的从轻减轻情节，在量刑时得到不当的从宽处理。

　　二、不在押的犯罪嫌疑人“到案难”问题产生的后果

　　1.阻碍刑事诉讼活动进行，降低司法效率。在审查起诉阶段，检察机关审查起诉部门一般至少要在规定时限内传唤不在押的犯罪嫌疑人到案，宣读并要求其签署《委托辩护人告知书》和《审查期限告知书》、就案件事实讯问犯罪嫌疑人并制作讯问笔录等等。这些诉讼活动均要求犯罪嫌疑人在被传讯时及时到案才能得以完成。实践中，犯罪嫌疑人不愿意、不能及时到案接受传讯的，办案干部不得不花费大量时间、精力反复做思想工作和宣讲、解释相关法律规定，但是往往收效甚微，造成案件办理的拖延。对于一般为可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制，并处或者单处罚金的简单案件，检察机关审查起诉活动本来可以依法快速办理，在宣读和签署相关法律文书的当天便能够讯问完毕，案件甚至只需要几天时间就可以办理完毕移送法院起诉，但由于犯罪嫌疑人的不配合，导致相关诉讼活动不能按期进行，案件进程常常拖延受阻，甚至临近审查期限届满才得以完成审查起诉。犯罪嫌疑人负案潜逃的，或者自恃患有严重疾病而始终不接受传讯的，直接导致案件无法进行审查起诉活动，更不能进入法院审判阶段，而且案件在期限届满后一旦适用撤回，在刑事诉讼程序上导致重置，案件又实际回到了侦查阶段，侦查机关可能要重新采取刑事拘留、提请检察机关侦监部门批准逮捕并网上追逃，直至犯罪嫌疑人重新到案后才能重新移送审查起诉，这样极大增加了刑事司法成本，造成案件难以了结，降低了司法效率。

　　2.导致程序违法，不能保障犯罪嫌疑人的合法权益。犯罪嫌疑人不及时到案的，办案干部在规定期限内无法告知犯罪嫌疑人相关法定期限、诉讼权利义务，不能在规定期限内使其签署相关法律文书。这样，犯罪嫌疑人也不能及时知道、了解诉讼进程和动态、相关法定期限和诉讼权利义务，影响其行使相关诉讼权利，比如不能及时委托辩护人，不能及时向检察机关就自己的犯罪事实进行辩解。而犯罪嫌疑人潜逃，不能接受讯问的，依据《人民检察院刑事诉讼规则》第二百七十三条规定，检察机关可以中止审查，但是适用中止审查会引起案件在检察机关和审查阶段处于长期停滞状态，一方面不利于督促公安机关追捕犯罪嫌疑人，另一方面也使得检察机关在内部案件质量考核时面临不利，所以检察机关在案件审查期限届满时的处理上，几乎不会使用中止审查，一般会变通适用退回侦查机关补充侦查、延长审查起诉期限和建议公安机关撤回案件。从严格意义上来讲，如果案件不存在事实不清、证据不足或者重大复杂等情形，适用退回侦查机关补充侦查和延长审查期限实质上就是违法处理。特别是撤回案件作为一种案件处理方式，本身只是公检法之间在司法实务中沿袭历史的一种便利做法，是当时历史环境下法治不完善的产物，《中华人民共和国刑事诉法》、《人民检察院刑事诉讼规则》和《公安机关办理案件规定》等都对其没有规定。实践中适用撤回也可能会引发更加严重的违法后果，不能保障犯罪嫌疑人的合法权益。如果案件在审查起诉阶段之前，犯罪嫌疑人已经被刑事拘留、逮捕过的，案件撤回后侦查机关实际上可以重新对其刑事拘留、提请逮捕，检察机关实际上也可以批准逮捕，使得犯罪嫌疑人事实上的刑事拘留期限、侦查羁押期限将超过刑事诉讼法规定的最长期限。这样的超期羁押，严重侵犯了犯罪嫌疑人的人身权益，实际上消解了刑事诉讼法对犯罪嫌疑人的人权的保障作用。
　　3.影响司法机关的权威性和诉讼活动的严肃性。对于审查起诉阶段不在押的犯罪嫌疑人不愿及时到案的，检察机关办案干部经过耐心教育和解释，但部分犯罪嫌疑人仍坚持其错误认识，不愿相信、不配合检察机关的工作。办案干部不得不通过公安机关才能联系得到犯罪嫌疑人，并且不得不借助公安机关才能使得犯罪嫌疑人配合工作，最终愿意到案，经常在实践中出现不在押的犯罪嫌疑人在接到检察机关的传讯后，只向公安机关报到，不理会检察机关的现象。究其原因，一方面在于犯罪嫌疑人法律意识薄弱，对检察机关在刑事诉讼中的职能和作用没有正确认识和足够重视，形成“案件由公安机关、法院处理，在检察机关只是走过场”的错误认识和观念，另一方面是检察机关内部分权和监督机制下，审查起诉部门需要报请本院侦查监督部门批准逮捕，而不能直接做出逮捕决定，实践操作中存在报请逮捕的手续繁多、加大了侦查监督部门办案压力等诸多因素，所以即便在案件审查阶段出现犯罪嫌疑人不愿意配合检察机关工作，在取保候审、监视居住期间被检察机关两次以上传讯，都不到案的情形，检察机关审查起诉部门往往也不愿轻易报请本院侦查监督部门对犯罪嫌疑人决定逮捕，而是以要求公安机关撤回案件为由，向公安机关施压，借助公安机关的力量和影响来迫使犯罪嫌疑人到案。这样不但不利于检察机关依法独立行使自己的法定职能，而且有损检察机关的权威和审查起诉活动的严肃性，同时也妨碍了检察机关在审查起诉活动中对犯罪嫌疑人进行教育和震慑，不利于实现刑法的预防目的。
　　4.导致犯罪嫌疑人获得不当从宽量刑。犯罪嫌疑人在案发后被动归案，在刑事诉讼过程中取保候审、监视居住期间潜逃，后又自动投案的，是否构成自首，司法实践中各地的认识、做法不一，有的不认定为自首，有的却认定为“自首”，有的根据具体情况区别对待。根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》及司法解释的相关规定，取保候审、监视居住系刑事强制措施之一，犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间负案潜逃后，又自动投案，并且供述的犯罪事实系司法机关已经掌握的，显然不能构成自首。但是依据最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部在2011年联合发布的通告，清网行动”中在2011年12月1日前主动投案的在逃人员，可以认定为自首，获得从轻减轻处罚，也就是说在特定时间内具有上述情形的犯罪嫌疑人自动投案的，可以认定自首。因此笔者认为对于上述情形的自首认定问题，应严格依照刑法及司法解释的相关规定，不得任意地扩大适用。对犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间负案潜逃，后又自动投案，供述的犯罪事实系司法机关已经掌握的，不能认定为自首，清网行动”中在2011年12月1日前主动投案的在逃人员除外。正是因为司法实践中有的地方存在笼统将犯罪嫌疑人在取保候审、监视居住期间潜逃后又自动投案的情形认定为“自首”的做法，所以这些地方在审查起诉阶段存在犯罪嫌疑人故意不到案，待案件被公安机关撤回后又自动投案的现象。此外，案件被撤回后，由于案件撤回后的重新移送审查起诉与第一次审查起诉活动之间缺乏明确的衔接性、连贯性的机制保障，使得重新移送审查起诉的案卷中缺乏明确体现案件在之前被撤回的过程及原因、犯罪嫌疑人在案件第一次侦查—审查起诉过程中被采取的强制措施的证明材料，甚至重新移送审查起诉的起诉意见书中关于犯罪嫌疑人的潜逃情节都没有表述载明，而案件在重新移送审查起诉后不一定能够交同一承办人办理，加之办案干部之间的水平参差不齐，以致检察机关在案件第二次审查起诉活动中有时难以发现犯罪嫌疑人之前的负案潜逃情节，从而对犯罪嫌疑人的自首问题不能作出正确认定。