试析从永佃权到农育权

　　三、农育权：立法背景和制度创新

　　2010年台湾地区“民法”物权编修正后，永佃权被新设的农育权取代。“永佃权之设定造成土地所有权与用益权之永久分离，影响农地之合理利用，且目前设定永佃权之土地约四百笔，已不合现今之农地政策。”从修正理由可见，永佃权被取代有两个方面的原因。其一，永佃权在实践中已经衰微，无法顺应社会变迁。其二，取代永佃权，能够完善“民法典”的结构。从设计之初，永佃权制度就影响着物权法律体系的逻辑完整。用益物权本质上应当具备“有期”的性质，如此才不会妨害所有权的完全性，而永佃权造成对耕地“使用”和“所有”永久性分离，使得土地所有权有名无实，成为立法者的心病。
　　本着促进“用益物权与时俱进并物尽其用”的原则，台湾地区用益物权的种类由“地上权、永佃权、不动产役权、典权”变更为“地上权、农育权、不动产役权、典权”，农育权与地上权二者建构了“土地用益双轨体系”（一者为使用他人土地进行农育而收益，一者为使用他人土地保有建筑物或其他工作物而收益）。
　　“民法”物权编第四章之一“农育权”，包括第850条之1至第850条之9，共9个条文，构成农育权制度的主体。“称农育权者，谓在他人土地为农作、森林、养殖、畜牧、种植竹木或保育。（第850条之1第1项）”与永佃权的定义（“支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权”）相比，其异有三。其一，农育权的设定不再要求以“支付佃租”为必要条件；其二，农育权的期限不再“永久”；其三，农育权的内容得到扩展。“造林”、“养殖”是对传统农作形态的补充；“种植竹木”原来规定在“地上权”定义中，此次修正后写入农育权；“保育”指“基于物种多样性与生态平衡原则，对于野生物或栖地所为保护、复育、管理的行为”⑤，彰显生态保护的时代理念。
　　农育权与永佃权的本质差异在于定义中“永久”二字的存留。立法者认为，权利期限的永久性妨害了所有权的完整，是永佃权制度的最大缺点。新制度明定，设定农育权，期限不得超过20年（第850条之1第2项），这与耕地租期上限相同（第449条）。
　　从此差异出发，农育权的具体制度作出以下新安排：第一，在没有约定权利期限的情况下，权利人和土地所有人均可随时终止农育权（第850条之2第1项，造林保育情况除外），并准用地上权的相关规定（第850条之2第3项）。第二，权利人应当考虑土地的性质，保持土地生产力得到“永续利用”。否则土地所有人可以终止农育权（第850条之6）。第三，权利人对土地进行改良的投入，在权利消灭后可以得到补偿（第850条之7）。第四，权利的抛弃和终止、地租增减、预付地租对第三人效力等，准用地上权相应制度（第850条之9）。
　　永佃权的若干具体规定被农育权制度保留，体现两者的承继关系，整理如下：仍允许权利人出让权利或设定抵押（第843条、第882条、第850条之3）；仍禁止权利人出租土地（第845条、第850条之5）；仍规定了权利人的减免地租请求权（第844条、第850条之4第1项）；仍准用地上权回复请求权（第848条、第850条之7）；在权利人欠租达一定条件时，仍允许土地所有人单方面终止权利（第846条、第850条之9准用第836条）等。
　　通过对新旧法条对比可知，农育权的权能在各方面都受到了更多限制，终于成为用益物权体系中严谨的一环。同时，立法者在农育权制度植入了“可持续发展”的时代内涵，以此赋予新制度以生命力：“保育”成为土地用益的新目的；法律对私人使用土地的目的和方法进行干涉——不得违背“永续利用”原则滥用土地。法律对土地的态度从“物尽其用”发展到“永续利用”，体现人类对自身整体利益的重新审视。
　　农育权可谓是纸面上创造的全新制度，其实施效果需要时间检验。农育权制度实践的第一年（2011年），台湾地区共设定966件农育权（详见表2），是永佃权6年来设定总数的6倍。但与耕地租赁相比，至2011年台湾地区共有68，896笔耕地上订有租约，设定农育权的土地仅有996笔。农育权较之耕地租赁，利弊究竟为何，需要通过更多的实践反馈和学理探究才能评价。

　　四、结论

　　永佃惯例最初源于主佃双方争夺耕作权利的博弈，发展到后来，其本质蜕变为对土地收益权的多层分割。永佃惯例广泛流行，和宋代以后中国农村人口过剩现象是互为因果的。
　　永佃之所以成为解决“人多地少”问题的有效途径，还有更深层次的制度因素和观念因素。首先，国家对待民间惯例基本采取放任态度，而民事成文法又严重缺失，这使永佃惯例的发展具备宽松的制度环境。第二，家族本位的共财制和诸子均分的继承制使得大量过剩人口容纳于家庭生产形式之中。把土地分成田皮、田骨两层，相当于制造出了双份的田产，在土地稀缺的环境中对分家析产大有助益。第三，传统产权观念以收益权为重，并不将产权视为绝对的、排他的、封闭的体系，所有权和收益权的分离极为常见。传统社会的人们深知土地在客观上无法分层使用，但这不妨碍对土地分层收益。
　　永佃指向的多层次土地收益是有效率的，通过层层地租剥削，一块土地能够供养最大的人口。然而，这种“效率”的巨大代价，是食利地主阶级坐享其成、底层劳动人民生活贫苦、中国社会发展严重停滞。第一，农业科技的发展方向完全偏离了节省劳力、提高生产效率的轨迹，甚至发生倒退。第二，土地产出的大部分原地消耗在农村，转化为商品粮的数量有限，也就限制了城市人口的规模。城市手工业场无法利用农村的剩余劳动力，难成气候，遑论工业革命。第三，农村经济非常脆弱，普遍还是看天吃饭，一旦遭遇旱涝灾害，便会引起大规模饥荒。
　　由此再来审视永佃权法典化，民国立法者的任务表面上是对繁杂的惯例定性、抽象，殊不知他们面对的是中国传统社会的全部积弊。立法者努力在传统惯例和近代西方法律体系之间寻求平衡，其选择多有无奈，但也颇具独创性。最重要的是，立法者法律上否定了双重地租剥削，试图以此促进社会进步，可谓用心良苦。
　　改造中国传统社会的任务最终通过革命得以完成。而随着社会变迁，永佃权在台湾地区的实践中衰微，也是必然趋势。台湾地区立法者以农育权取代永佃权，在纸面上创造了一个富有时代内涵的全新制度，其得失值得关注、借鉴。土地是人类社会永恒的话题，知道农育权从何处来，对观测它往何处去，很有助益。