试析从永佃权到农育权

　　论文摘要 台湾地区近年出台的农育权制度和法制史上的永佃权一脉相承。传统的永佃惯例实践已久，在民国时期法典化为永佃权，如今在台湾地区被农育权取代。本文探究这一演变过程中各个阶段的特点和成因，尤为关注主佃双方法律地位的变化，期待有助于对农育权的进一步理解和观察。

　　论文关键词 农育权 永佃权 一田二主 用益物权

　　2010年2月，在台湾地区“民法”物权编第四次修正后，第四章“永佃权”整章删除，新订第四章之一“农育权”取而代之。农育权的诞生，同时宣告了永佃权制度寿终正寝，颇具法制史意义。本文以此事件为契机，回溯农育权制度的法制史渊源。

　　一、永佃惯例和永佃权

　　（一）永佃惯例：发生、特点与本质
　　“佃”字本意为耕种，引申义为租种他人土地。永佃，即“永久租种他人的土地”。永佃惯例是民间实践产物，始于宋代，盛于明清。数百年发展中，永佃惯例名目繁多、形态各异。若以现代眼光衡量，各种永佃惯例构成一个介乎土地租佃与土地买卖之间的谱系，在谱系的一端是载明租期“永久”的租佃契约；在谱系的另一端，佃户的“永久租佃耕作权利”成为可以自由处分的独立产权（即“一田二主”中的“田皮权”）。
　　永佃惯例是如何发生的？一般说来，地主因“夺佃权”在主佃关系中占据优势。但在长期租佃实践中，佃户为降低生活成本、保障自身权利，会主张在土地上永久经营的正当性；地主出于自身考虑，作出相应的让步，双方的权利义务达成新的平衡。这种博弈的过程最终产生永佃惯例。
　　“一田二主”的田皮田骨惯例最为常见。同时，在“一田二主”惯例中永佃户的权利也得到充分彰显。一块土地在想象中被分为“田皮”、“田骨”上下两层。田皮归于永佃户，对田皮的权利是排他的、完全的。永佃户对田皮的“自由处分”体现在：其一，永佃户可以亲自耕种田皮，安生立命。其二，永佃户可以出卖田皮。清朝田皮市场十分成熟，同一块土地的田皮、田骨可以分离交易，市价互不影响。其三，永佃户可以把田皮转租他人，自己当起“二地主”，是为“一田二主”名称的由来。
　　过去对永佃存在误解，认为永佃户被束缚在土地上，世世代代做牛做马。事实恰恰相反，较之普通佃户，永佃户更加自立。永佃户的地位此时与自耕农没有本质区别，而当其成为“二地主”收租食利时，往往比地主更有权势。地主的土地所有权则萎缩成了收租权，在土地经营过程中被边缘化。
　　“一田二主”的本质，是对土地收益权的多层次分割。自耕农独享土地产出；普通租佃关系中，地主和佃户通过不断订立、履行租约，分享土地的产出；“一田二主”则将土地收益权“永久”分为两层，并为叠加更多层次的收益权主体创造了条件。土地的实际耕种者受到双重乃至更多层次的地租盘剥。
　　（二）永佃权：法典对惯例的迁就和改造
　　传统社会中，国家对民间永佃实践基本采取放任态度，从未加以法律确认。清代屡有地方政府禁止田皮交易，只是因为地主难以确定，影响到了国家征税。需要指出的是，永佃惯例也不是习惯法，所谓惯例只是随着当事人的需要而被主张，官员在审判时并无遵循惯例的义务。直至1930年颁行中华民国民法物权编，永佃权才正式成为法定成文制度。
　　法典化是对永佃惯例进行抽象的过程，首要问题是如何定性田皮和田骨的分离。如上所述，“田皮权”在权利的期限和效能上完全可以视为所有权。然而1930年民法物权编贯彻的是物权排他性原则，同一标的物上不能同时成立两个互不相容的物权。耕地属于不可分之物，而“一田二主”指向的是一种“双层土地所有制”，这是新体系不能容忍的。法典编纂的结果是，“永佃权”章排在“地上权”章之后，“地役权”章之前，说明其用益物权的定性。
　　民法物权编第四章“永佃权”，从第842条至第850条，共9个条文，构成永佃权制度的主体。第842条规定永佃权的定义；第843条规定永佃权可以让与他人；第844条规定永佃权人的减免地租请求权；第845条禁止永佃权人出租土地；第846条赋予土地所有人在一定条件下的撤佃权；第847条规定意思表示为撤佃要件；第848条准用地上权回复请求权；第849条规定土地所有人可向永佃权受让人追索地租；第850条准用相邻关系的规定。
　　法典对传统惯例的迁就和改造兼而有之。“称永佃权者，谓支付佃租永久在他人土地上为耕作或牧畜之权。（第842条第1项）”法典在权利的期限上迁就了惯例，将“永久”写入了定义，是我国近代物权立法中独创之举。
　　对惯例的改造更能体现出立法者推动社会变革的意愿。永佃权人可以让与权利（第843条），或在其永佃权上设定抵押（第882条），唯独不能将土地出租给他人（第845条第1项）。这一禁止规定的目的在于“贯彻扶植自耕农之土地政策，废除中间剥削佃农之恶习”。立法者希望永佃权人的地位更接近自耕农而非地主，“田皮权”受到了很大限制。
　　与此同时，立法者担心永佃权人将会和普通佃户一样，处于经济上的弱势地位。于是在永佃权制度中，又能看到多处沟通普通租佃的安排。最终，永佃权和普通佃权有实际意义的差别，其实只在于权利存续期限和权利能否转让两个方面。

　　二、台湾地区“农地改革”与永佃权的衰微

　　20世纪30、40年代的中国，军阀割据、战乱不断，永佃权制度的实施效果仅停留在个案层面。1949年，国民党政权在中国大陆溃败，其法典随之废止，大陆地区的永佃实践亦随着土地改革和农业合作化运动而消失。
　　永佃权制度在台湾地区继续施行，60年间愈见衰微，根据官方统计资料，2005年至2010年，只有159件永佃权新登在册，涉及土地271笔，面积53万平方米；与此同时，却有150件永佃权被涂销，涉及土地411笔，面积80余万平方米。
　　永佃权衰微的主因是台湾地区20世纪40年代末、50年代初的“农地改革”。1945年台湾光复时，耕地总面积共约82万公顷，农业人口约380万人，每户平均人口5.9人，可摊得耕地1.26公顷豏。 台湾农户中佃户几近半数，耕地面积多在1公顷左右，水田平均地租高达50%以上，佃户生活贫苦。国民党政权退据台湾地区后，迫于来自大陆的革命压力，同时也为了提高农业产量、推进工业化，开启台湾的“农地改革”。“改革”分为三个阶段：“实施耕地三七五减租”、“实施公地放领”、“实施耕者有其田条例”。

　　“实施耕地三七五减租”的核心内容是限制耕地最高租率，不得超过主要正产品全年收获总量的37.5%（《耕地三七五减租条例》第2条）。1949年4月起，台湾省政府公布《私有耕地租用办法》等行政法规，推行“三七五”减租，于5月至6月间集中开展租约的换订和登记，299，070家佃户从中受益。1951年台湾当局正式公布《耕地三七五减租条例》，对佃农权益进行系统保护。
　　“实施公地放领”的核心内容是将公有耕地以低廉的价格售与农户，以实现扶植自耕农的目的。1951年，耕地“三七五”减租已经告一段落，台湾地区颁布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，公地以土地全年正产物收获量的2.5倍折算定价，领地农户可在10年内摊还地价，不计利息。从1951年至1964年，共放地6期，合计106，181甲（1甲约为0.97公顷）。1966年至1977年，又放地29，414公顷。
　　“实施耕者有其田条例”的核心内容，是征收地主用于出租的土地，低价售与现耕此地的佃农或雇农。1953年，台湾当局颁布《实施耕者有其田条例》，确定了耕地征收范围和放领对象。《条例》的实施在1953年内即完成，征收耕地143，568甲，涉及地主106，049户，领地农民194，923户。《条例》实施后，台湾地区自耕地面积占到耕地总面积的84.8%，佃户则由311，635户锐减为149，282户。
　　概言之，台湾地区“农地改革”是以温和、渐进的方式抑制租佃、扶植自耕。永佃的流行离不开租佃经济繁盛的大环境。而且，在1930年民法典中永佃权人的地位已经很接近于自耕农。在扶植自耕农的土地政策下，佃户实无必要再争取永佃了。