我国台湾地区金融消费者保护制度的最新发展及启示

其次，专门监管机构缺失。根据权益保护的立法现状，祖国大陆目前没有专门保护金融消费者权益的行政机关和社会组织，其职能主要由消费者协会、工商行政管理部门、质量监督管理部门以及金融监管部门共同承担，采取的是多个机构共同履行职能的分散监管模式。其中，银监会、证监会和保监会（以下简称“三会”）是金融监管部门主力。

“三会”承担金融消费者权益保护职责存在一定缺陷，特别是在实践中某项金融服务可能由多部门进行监管，如银行销售投资证券理财产品等。面对金融业的综合化经营趋势，金融产品和服务的界限日益模糊，以机构作为监管区分的做法已经无法满足市场的要求。同时，由于制度、机制、监管等方面的原因，“三会”的功能没有得到很好的发挥，在金融消费者保护问题上的作用也非常有限，还没有从同业合作与协调的层面上，为金融消费者权益保护提供一个有效的平台，也没有相关的书面安排来促进金融机构与金融消费者纠纷的减少和解决。因此，客观上需要一个能够为消费者提供全面保障的机构。

再次，金融消费者保护的基本路径——投诉与受理机制欠缺。目前，虽然各金融机构设立了一定投诉渠道，各级消费者保护协会也受理金融方面的投诉，但由于金融稀缺性带来的金融机构的特殊地位，公众投诉在缺乏有效监管的情况下往往不了了之，甚至求告无门，媒体也难以进行充分的揭露和曝光。同时，我国现有的监管法制和行业自律体制都没有对金融消费者的投诉问题给予关注，这使得金融消费者的投诉往往直接诉诸司法途径或者一般性行业的消费者保护机制，这种做法大大激化了金融机构与消费者之间的对抗，也很容易导致金融机构的声誉受到严重损害。

（二）完善祖国大陆金融消费者保护的路径

从域外实践看，一个完善的金融消费者保护制度框架，必须具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、完备的争端解决机构，有效的金融消费者教育制度。完善我国金融消费者保护制度也需要从这几方面着手。

首先，构建完善的金融消费者保护法律体系。基于我国金融法律法规在消费者权益保护方面的种种不足，我们应对现行滞后的法律法规进行修改，并适应新形势，设计新的相关金融法律法规，使金融消费者在市场交易中能及时预见其行为后果，在权益维护方面有明确的法律依据。

一要出台专门立法。应注意金融业是专业性极强、风险极高的领域，建议出台针对金融消费者权益保护的专门立法，明确金融消费者的法律概念，赋予金融消费者合法地位与权益，确定金融消费争议的解决框架等，保障金融消费者的各项权利。具体的立法模式有二：一是在《消费者权益保护法》中加以专门规定，二是在中央层次上予以专门立法。只有这样才可以从根本上解决关于金融消费者权益保护不足的问题。对此可以借鉴美国的经验，在条件成熟时，制定《金融服务法》，并建立金融消费者保护机构。

二要加快制定《个人信息保密法》和《征信法》，明确个人信息特别是金融信息的收集和使用范围，加大对违法使用个人信息的惩罚力度，禁止个人金融信息被用于法律规定以外的其他目的；颁布《金融机构破产条例》或《金融机构市场退出条例》、《存款保险法》或《存款保险条例》，明确对金融消费者财产权的保护和限制范围，实现对金融消费者合法权益的有效保护，防范金融机构的道德风险。[18]

三要完善《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等专门性金融法律法规，细化金融机构诚信、告知、提示、保密等义务，通过明确的规则指引，规范金融机构的销售行为，防止金融机构利用垄断地位侵犯消费者的权益。

其次，构建法制化的金融消费纠纷解决机制。从长远看，我国需要针对金融业的特殊情况，从保护范围、标准、制度、程度和责任等多个角度入手，构建法制化的金融消费纠纷解决机制。一套程序完备、公正、高效、低成本的金融消费纠纷解决机制，是迅速解决金融消费纠纷、维护金融消费者权益的重要制度保障和程序安排。

从域外的有关作法来看，美国建立了小额诉讼制度和集体诉讼制度，英国在FSA下建立了金融调查服务部（FOS）来解决金融消费纠纷。我国台湾地区建立的财团法人性质的争议处理机构，更是金融消费纠纷解决机制多样化的有力探索，值得我们借鉴。目前，中国人民银行南京分行在江苏部分地区试行了涵盖指导、劝告、调解、协商、评价和检查等措施的金融消费者保护制度：中国人民银行武汉分行在湖北部分地区试行了“对金融消费申诉处理的评价”制度；中国人民银行西安分行在部分地区试行由中国人民银行主导的纠纷调解制度；中国人民银行晋中市中心支行建立金融消费者维权中心和金融服务维权网络。这都是对构建符合我国国情的金融消费纠纷解决机制的有益探索[19]。

最后，明确并加强监管部门保护消费者的职责。在我国目前的制度框架下，因缺乏专门的金融消费者权益保护机构，行业和部门之间无法有效地分工协作，难以起到切实维护金融消费者权益的作用。在这种情况下，可以借鉴我国台湾地区、美国等做法，通过设立一个新的金融消费者保护机构，赋予其金融领域消费者保护的职权和一系列新的监管权力，以达到保护金融消费者，防范各类风险的目的[20]。具体做法方面，可在中国人民银行内部机构中增设金融服务管理局，专门负责对金融消费者的保护和金融维权知识的宣传教育工作。其主要职能有：制定相关保护金融消费者的行政规章，及时审查各专业金融监管部门制定的涉及消费者权益的部门规章，确保消费者获得的金融产品简单清楚、信息透明，防止消费者在金融消费过程中因各种欺诈或不公平行为受到损害；负责监督、检查金融机构是否遵守各项消费者保护规则；提升金融机构实施消费者保护法律的政策和程序；开展金融消费者教育，帮助其提高对金融服务和产品的了解；受理金融消费者的投诉，对违法金融机构进行行政处罚。

之所以在中国人民银行内下设该机构，主要基于以下考虑：一方面中国人民银行是金融业的宏观管理部门，负有“协调解决金融运行中的重大问题、促进金融业协调健康发展”的法定职责，而金融消费者保护是金融业协调发展的重要一环，因此由中国人民银行履行保护职责更能从宏观全局的角度维护好金融消费者的权益，进而维护金融体系的和谐稳定；另一方面，中国人民银行在大多数领域不直接监管金融机构，不存在“三会”所面临的在促进金融机构发展与金融消费者保护之间的角色冲突[21]。且在现实中，侵害金融消费者权益的行为大多发生在基层，而中国人民银行分支机构覆盖全国所有地市及绝大部分县市，在机构和人员方面有较明显优势，能确保保护的及时有效[22]。

注释:
作者简介：李靖，华东政法大学讲师、国家重点学科华东政法大学法律史学科研究员，法学博士。
[1][日]后藤裕树：《台湾的经济与能源供需关系动向》，杨维中译，参见《台湾研究集刊》2003年第1期。
[2]台湾当局分别在2002年、2004年和2008年发起了三次金融改革，习惯上在岛内被称作“一次金改”、“二次金改”、“三次金改”。但事实上，我国台湾地区金融改革自20世纪80年代起就在持续进行，“一次金改”和“二次金改”是在民进党上台时期所作的金融改革，“三次金改”则是国民党在台重新掌权后继续推动的金融改革。其中“三次金改”的名称并未被台湾当局正式采用，只是民间仍将马英九当局所推动的金融改革称之为“三次金改”
[3]Financial Services and Markets Act 2000，Part I .5（3）："Consumers" means persons-（a） who are consumers for the purposes of section 138；or（b）who，in relation to regulated activities carried on otherwise than by authorised persons，would be consumers for those purposes if the activities were carried on by authorised persons.”
[4]方平：《我国消费者权益保护立法相关问题研究》，《上海金融》2010年第7期。
[5][6][10]参见《“总统”令制定<金融消费者保护法>》，台湾法律网，http：//www. liaroc. org. tw/index06/regula-t10R/100regu53.htm，2011年8月12日访问。
[7]吴弘、徐振：《金融消费者保护的法理探析》，《东方法学》2005第5期.
[8]于春敏：《金融消费者的法律界定》，《上海财经大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。
[9][11][13][15][16]《台湾通过<金融消费者保护法>》，http：//www.cnpension.net/syylbxpd/hwbx/2011-06-17/1240175.htm1，2011年7月22日访问。
[12][17][19]周学东：《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》，《中国金融》2011年第11期。
[14]刘晓星、杨悦：《全球化条件下金融消费者保护问题研究》，《现代管理科学》2008年第6期。
[18]马洪雨、康耀坤：《危机背景下金融消费者保护法律制度研究》，《证券市场导报》2010第2期。
[20]中国人民银行福州中心支行课题组：《我国金融消费者权益保护立法研究》，《福建金融》2011年第5期。
[21]参见钟磊：《论加快我国金融消费者保护体系建设》，《上海金融》2011年第6期。
[22]叶林、郭丹：《中国证券法的未来走向—关于金融消费者的法律保护问题》，《河北学刊》2008年第6期。