论“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼

3.“答复判决”
在广义上，大陆法系国家的“答复判决”可归属于前面的“概括的给付判决”一种，“答复判决”也可归入行政诉讼法54条第（三）项的履行判决中。而笔者在这里所说的与“规划”相关诉讼有关的“答复判决”则包含了基于中国实际的一些新涵义。“规划”的实现往往需要动用各方面的资源，尤其是需要政府作出财政上的安排，客观实际也可能出现变动，从而造成实质上不可能实现。然而各级“规划”具有宪法赋予的法定效力，政府不能随意的不予遵守，这不仅是一种违法的行为，也对整个法治国家的建设带来不利影响。考虑到“规划”可能由于各种原因而出现更改或者难以实现的情况，为了维护“规划”的法定效力和尊严，宪法等相关法律对“规划”的调整规定了法定程序:《宪法》第67条第（五）项规定：在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会审查和批准国民经济和社会发展计划在执行过程中所必须作的部分调整方案；《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第21条规定：国民经济与社会发展规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。法院不易过多的干预政策性的事务而强令行政主体行为，因此，经过审查和听取政府答辩后，除了情况紧急需及时判决行政机关履行义务外，当法院认为确实因为客观原因难以履行规划中的内容时（必须是法院而非行政机关认定为难以实现，否则可能会成为行政机关逃脱责任的借口），可作出“答复判决”：不是要求行政主体完成具体的给付义务，而是要求其对原告基于“规划”的请求作出答复，法院应指明这种“特殊的答复”是政府依法向同级人大常委会提请对规划的重新审议，待人大常委会对“规划”维持或者改变的决定作出后，行政主体再向原告作出是否履行以及如何履行和人大常委会修改规划内容的答复。法官在这里的“答复判决”中实际上有一种“间接强制”的效力：“行政法院不能命令行政机关为一定的行为或不行为，有些判决实际上对行政机关是一种间接的强制。……有时行政法院的判决，在主文中遣回申诉人和行政机关商谈解决办法，实际上是间接命令行政机关重新作出决定。” [29]此外根据“最高人民法院《行政诉讼法》若干解释”第60条之规定，人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难以确定期限的除外。考虑到人大常委会审议调整“规划”的会期和议程的不确定性，因此最好不要指定履行期限。法院要求政府向同级人大常委会作出调整规划的请求并做答复的判决，是依据《宪法》67条和《人大常委会监督法》21条所作出的判决（既然政府都认为难以实现，就应依法规定要求调整，否则就是违法），具有严格的法律规定依据，政府应不能拒绝。这种“答复判决”可避免不考虑政府财政压力而导致的司法权过度干预，作为预算的批准者，人大对政府财政有最终的决定权。
另外，这种特殊意义的“答复判决”不仅具有保障当事人合法权利，维护“规划”法定效力和遵守法定程序的效果。而且对启动和加强以人大为中心的政治审议过程具有重要意义。正如有学者指出的那样，社会权的实现根本上并不在于将其规定在宪法中，也并不一定在于违宪审查和司法过程。 “在中国所处的特殊情势之下，通过强化以人大为中心的政治审议过程，既可以有效减少侵权事件的发生，又能制度性地促进政府关注社会权诉求，避免把改善民生仅仅作为防止社会失序的功利主义回应。……公民权利的保障主要应该依赖政治过程：选举压力、表达自由以及由此形成的政府责任。在许多国家，保障公民社会性权利的主要方式还是政治渠道。” [30]法院通过要求政府通过人大调整“规划”内容的“答复判决”恰恰可以激发此种政治过程，因为政府在法院判决下向人大常委会要求修改和调整其中的关于社会权的内容，需要人大常委会的审议，政府需要报告既有的对“规划”的执行情况，也要给出理由说服人大常委会的各位代表，开启了人大对政府的监督。而当“规划”真正能发挥应有的法定效力，相关行政行为具有可诉性时，自然会引起公民的关注，而人大代表也受制于选民更多的压力。如果人大常委会在审议过程中再增加一些程序性规定，如依据正当程序原则，通知行政诉讼原告作为利害关系人参与政府要求修改规划的听证会，在作出对其不利的修改前，给与其发表言论的机会等，就更加能凸显这种政治过程的意义，这也有利于使政府通过保障社会权来赢得人民的支持，重塑政府的形象，因为“政府的行政权力不仅仅是外部的强制力，还必须具有能为社会和民众所接受的道德感召力” [31]。如果人大常委会审议后认为不同意修改，则行政机关必须履行其义务，公民的社会权则告实现；如若同意修改，则亦已引发政治过程，从总体和长远上看，这种政治过程对社会权的实现也有意义。此外，还需注意政治过程对规划制定的影响，这可能会导致政府在起草本级规划时为逃避责任的模糊化处理方式，如使用“力争”、“基本实现”、“推动“等词汇来代替明确性内容。人大在审议和调整低层级的规划时，应注意纠正政府的这种倾向，对可明确的事项，应采用清晰的表述形式，发挥政治过程的监督作用，从源头上确保低层级规划的权利保护功能。
因此“规划”相关诉讼的答复判决，不仅具有实现公民社会权的意义，也有通过以人大为核心的政治过程推动中国宪政建设的意义。
4.其他类型的判决
由于一般给付之诉“早已成为一种普遍的，适用于一切非行政行为的权力行为的兜底性诉讼（Auffangklage）。” [32]因此对于内容丰富的“规划”相关诉讼，法院的判决应注意情况的复杂性，除了以上的课以具体义务判决、概括的给付判决、答复判决外，还可能存在情况判决、部分判决、确认判决等其他类型的判决 [33]，这些灵活的判决类型，需要法院根据实际情况给予适当裁判，从而充分保护公民的权利。当然，法院在审理此类案件时，依然需要谨守权力分工的原则，不宜随意过度的干预行政过程。
五、代结语：宪法学与行政法学应该“走得更近”
世界成文宪法代表性国家德、美、日的宪法中，关于立法机关的职权，都没有中国这样的“国民经济与社会发展规划”类似规定 [34]，可见“国民经济与社会发展规划”是一个具有中国特色的法律资源，它为我们解决在西方同样存在的社会权不易实现问题提供了一个具有潜力的框架。而且由于各级“规划”是根据当地的经济社会发展水平来制定的，因此可根据各地的实际情况通过“规划”来确定社会权的不同保障水平。而且与民事案件相比，我国行政案件数量相对较少，通过“规划”相关行政诉讼可以适当增加法院行政案件的受案数量，更可以实现较为迫切社会权救济。
笔者认为，推动中国宪政建设，要立足于中国实际，用足现有的法治资源，不要轻言推倒重来，言必称西方的态度，或者热衷于研究“高深”外国理论的作风，都无益于我国法治建设。法律最终是一门关乎实践的学科，进行法学研究，最好要对现有法律条文深耕细作。我国学术界一直有宪法学与行政法学分离的倾向，虽在学科设置上，“宪法学与行政法学”为一家，但是实际却有“宪法学”与“行政法学、行政诉讼法学”“分家”的隐忧。除了宪法监督外，宪法学如果无法通过行政法、行政诉讼法实践，则有被架空的可能；虽然奥托.梅耶曾发出“宪法灭亡、行政法长存”的感慨，但如果没有宪法学的引导，“行政法的深入发展越来越受到极大的阻碍甚至被窒息。” [35]宪法学对行政法学的帮助尤其体现在宪法解释学上，而现时中国行政法学的研究，很多都超出了行政法学本应该研究的范畴，去关注一些本与公法学“关系不大”的“问题”，如研究到行政管理学的“效率性”、经济学等方面，造成了行政法学的自我迷失和扭曲，这很大程度上是忽视宪法学对行政法学方向的指引导致的。德国公法学界的许多学者都同为宪法学与行政法、行政诉讼法领域的大家，在我国台湾地区，也有多位学贯宪法学与行政法的学者及法官，这对德国和我国台湾的违宪审查、宪法诉讼、行政诉讼的实践，能有一条从宪法到行政法的贯通之路有一定有益影响。因此在中国公法学研究中，应该注意二者的融合，仿造胡适先生所倡导的话语：宪法学应该多“研究些问题，少谈点主义”，多将宪法理论灌注于可实践的问题；行政法、行政诉讼法学则应“多谈点主义，少研究些‘问题’”，注重宪法学理论对行政法学实践的指导，实践宪法学控制公权力、保护公民权利的精神，不沉迷于研究本不属于公法学的“问题”。本文正是以“宪法学”、“行政法学”、“行政诉讼法学”的充分交融为研究方法，试图探索一条中国特色实现社会权的新路径，并借此激发以人大审议为核心的政治过程。
最后，本文虽然从技术上论证了该种诉讼的正当性和可行性（这也是法学研究所能完成的主要任务）。但笔者亦深刻清醒，实现“国民经济与社会发展规划”相关行政诉讼，依然有待于有关决策和法官的智慧。 



注释:
[1]焦洪昌：《“国家尊重和保障人权”的宪法分析》，《中国法学》2004年第3期。
[2]张翔：《论基本权利的防御权功能》，《法学》2005年第2期。
[3]冯志峰：《马克思主义权力观的生成逻辑及其实践路径》，《湖北行政学院学报》2011年第1期。
[4]龚向和:《社会权司法救济之宪政分析》，《现代法学》2005年第5期。
[5][德]康拉德.黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第236页。
[6]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第318页。
[7]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第342页。
[8]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第194页。
[9]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第201页。
[10]高秦伟：《行政计划及其法律规制》，《学习与探索》2003年第5期。
[11]代表性的观点参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第211页；胡锦光：《论对行政规划行为的法律控制》，《郑州大学学报（哲社版）》2006年第1期；宋雅芳：《论行政规划变更的法律规制》，《行政法学研究》2007年第2期；郎佩娟、汤旸：《我国的行政规划及其法律规制》，《甘肃行政学院学报》2008年第1期。另外，这种把立法性的计划混同于一般行政计划的观点也存在于我国台湾学术界，参见翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版第768页。
[12]参见陈晋胜：《行政事实行为研究》，知识产权出版社2010年版，第57页。
[13]比如我国台湾地区《行政程序法》164条第2项之规定：“行政计划之拟定、确定、修订及废弃之程序，由‘行政院’另定之”。可见行政计划程序是授予“行政机关”自行而定的“按钮条款”。参见翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版第772—773页。
[14]如在德国，民众如果不服确定计划裁决可以提起撤销之诉，也可诉请行政计划执行。参见郎佩娟、汤旸：《我国的行政规划及其法律规制》，《甘肃行政学院学报》2008年第1期；而在日本，法院的做法则不同：“以日本为例，长期以来法院的判例一直认为即使是拘束性的计划也不具有可诉性，但是最近的判决又出现了承认行政计划具有处分性的倾向。而在日本学界，则认为行政计划具有使私人的权利义务具体地发生变动的效果时，除全国综合开发计划、经济社会基本计划、土地利用基本计划外，一般应承认它具有可诉性”。参见高秦伟：《行政计划及其法律规制》，《学习与探索》2003年第5期。
[15] 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《广东省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《广州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《广州市天河区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。
[16]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第544页。
[17]高秦伟：《行政计划及其法律规制》，《学习与探索》2003年第5期。
[18]胡建淼主编：《行政诉讼法学》，高等教育出版社2003年版，第30—31页。参见江必新：《中国行政诉讼制度只发展——行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年版，第186—187页。
[19]参见王天华：《行政诉讼的构造：日本行政诉讼研究》，法律出版社2010年版，第33页。
[20]参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1117—1232页。
[21]章志远：《行政诉讼构造类型研究》，法律出版社2007年版，第135页。
[22][德]弗里德赫尔穆.胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第305页。
[23]章志远：《行政诉讼构造类型研究》，法律出版社2007年版，第140页。
[24]章志远：《行政诉讼构造类型研究》，法律出版社2007年版，第163页
[25]章剑生：《现代行政法基本理论》，法律出版社2008年版，第544页。
[26]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1183页。
[27]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1188页。
[28]江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（下卷），北京大学出版社2009年版，第1178页。
[29]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第703页。
[30]姜峰：《权利宪法化的隐忧——以社会权为中心的思考》，《清华法学》2010年第5期。
[31]陈静：《论行政权扩张与控制的合理尺度——从政府指导房价谈起》，《湖北行政学院学报》2007年第5期。
[32][德]弗里德赫尔穆.胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第365页
[33]吴振宇：《行政诉讼履行判决研究》，载章剑生主编：《行政诉讼判决研究》，浙江大学出版社2010年版，第275页。
[34]美国宪法规定的“国情咨文”，是指总统“应不时地向国会提供有关联邦状况的信息，并建议国会考虑他所认为必要的措施”。根据美国宪法惯例，一般每年年初，总统都要向国会发表一次国情咨文。但根据美国宪法，国情咨文内容并不具法定效力，也无国会赋予的立法性效力，只是一种介绍性报告；在普通立法层面，以注重国家对经济进行干预调控，经济法发达的德国为例，1967年《经济增长与稳定促进法》虽规定联邦政府向议会进行年度报告，但从内容看该法主要是关于政府内部的财政计划与预算协调的法律，因此德国联邦政府向议会进行的年度报告与美国“国情咨文”类似，只是一种介绍性报告。参见德国《经济增长与稳定促进法》第二条“年度报告的规定”： (l)联邦政府在每年1月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告。报告内容应包括:1.根据1963年8月14日《组织专家委员会就整个经济发展提供意见的法律》(1966年11月8日修订本)第6条第l款第3句的规定，对于专家委员会的年度意见书提出政府意见.2.说明联邦政府在本年内要致力争取的经济上和财政上的目标(年度计划);年度计划应采用对国民经济进行全面核算的方法和形式，也可附以供选择用的核算方案。
[35]杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第57页。