美国环境公民诉讼制度限制条款及对我国的启示
摘要：美国环境公民诉讼作为一项公民诉讼制度，为国内学界所熟知，但往往对其限制条件的研究注意不够。本文通过对美国联邦环境中公民诉讼限制条款，包括诉讼范围、诉前通知、行政机关勤勉地实施法律等方面的分析，探究其立法目的，并提出我国环境公民诉讼制度构建的若干具体建议。
关键词：美国；环境公民诉讼；限制条款；启示
一、美国环境公民诉讼制度的主要构架
美国环境公民诉讼制度起源于20世纪60至70年代的美国环境保护运动及民权运动，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。在美国联邦法律制度层面，最早的环境公民诉讼条款（citizensuitsprovisions）来自于《1970年清洁空气法》的法律授权。此后在20世纪70至80年代的美国联邦环境立法浪潮中，环境公民诉讼制度受到了各方面的欢迎。此后美国联邦政府陆续制定的各项环境保护法律，除了《联邦除昆虫剂、灭真菌剂与灭鼠剂条例》、《国家环境政策法》和《海洋哺乳动物法》外，均有公民诉讼条款的规定。从总体上看，在美国联邦环境法律体系内，并不存在一个总的或者统领意义上的环境公民诉讼条款。现存的环境公民诉讼条款均来自于各个具体的单行联邦环境法律的特别授权。虽然各联邦环境法律的立法目的与法律制度的具体设计存在差别，但是各法的公民诉讼条款基本上均以《清洁空气法》中的公民诉讼条款为模型予以设计〔1〕。目前，在美国，一共有16部联邦环境法律包含有公民诉讼条款①。
美国环境公民诉讼条款构成了美国环境公民诉讼制度，这一制度的主要涵义是公民依照法律的规定,就政府或违反法定的环境保护义务、污染环境的行为或者环境的主管机关没有履行自己的职责的行为提起的诉讼。这种公民诉讼制度旨在通过救济的手段来督促政府或者企业采取法定的行为来保护公民的环境权利。在这一制度中，美国环境公民诉讼限制条款的规定最具特色。
二、美国环境公民诉讼限制条款的主要内容
美国环境公民诉讼限制条款是环境公民诉讼制度的重要组成部分，是对公民进行环境诉讼的限制性规定。这些规定界定了公民行使环境诉讼权利的范围，其内容包括多个方面。
（一）原告资格的限制
环境公民诉讼的关键在于原告是否具有起诉的资格。美国联邦环境公民诉讼条款一般规定:“任何人(anyperson)或任何公民(anycitizen)可以代表自己提起一项民事诉讼”。“任何人”或“任何公民”一般被界定为环境公民诉讼的原告。而“人”(person)在《资源保护和再生法》中被定义为:“人”是指个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人(包括政府法人)、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何州际法律实体(包括所有的部门和机构)和美国联邦政府的任何机构②。单从公民诉讼条款的法律规定来看，公民诉讼虽然以公民作为诉讼主体，但是在实际的司法实践中任何人、团体，包括企业和州政府都可以作为公民诉讼的原告提出环境公民诉讼。
然而,从美国环境法律三十余年的实践看来,实际上仅仅凭借环境公民诉讼条款,并不一定会被赋予原告的资格。早期美国环境公民诉讼的资格,即上世纪七、八十年代,相对比较宽泛。例如从塞拉俱乐部诉莫敦案405.U.S.727(1972)。，日本捕鲸协会诉美国鲸鱼协会案478.U.S.221(1986)。中可以看出，公民个人提出环境公民诉讼时，无需证明被控违法行为与公民自身利益损害之间存在必然联系，而只需要满足美国宪法第3条中的“起诉资格”的要求即可起诉的资格必须证明三个因素:(1)个人损害;(2)该损害可公平追溯至被告的违法行为;(3)该损害可能被法律救济并予以纠正。。在进入20世纪90年代后，美国法院对起诉资格的要求适度严苛，特别是1992年鲁坚案504.U.S.555(1992)。后，对原告的资格产生了深远的影响。它要求原告必须证明被告行为对自己的个人利益产生了明确、具体和真实的影响。而这要求对环境团体作为诉讼的原告形成了严格的限制，尤其是在对于公共权力的起诉资格上面。因为环境团体所起诉的往往是普遍损害（公共损害）与其自身没有直接而明确的关系。
（二）公民诉讼范围的限制
公民诉讼的根本目的在于满足公益目的，提高公众参与意识，但是如果将诉讼范围界定过于宽泛，则会造成资源浪费和诉讼成本增加。因此，美国在允许公民参加诉讼的同时也规定了对其诉讼范围的限制条款。
首先，公民诉讼只能针对法定的违法行为提出。根据美国现行的司法体系，各个联邦环境法律中的环境公民诉讼条款是各联邦环境法律所规定的环境公民诉讼的法律依据。如果某一个联邦环境法律中没有公民诉讼条款的规定，那么就不存在依据该联邦环境法而提出公民诉讼的情形。例如，在美国的《联邦除昆虫剂、灭真菌剂与灭老鼠剂条例》等3项环境保护法律并没有提到环境公民诉讼，所以，公民不得依据此3项法律规定来提出公民诉讼。
其次，环境公民诉讼的可诉范围具有法定性。在美国，各个联邦环境法律的公民诉讼是具有明确的可诉范围的。这种情况主要包括三种类型：第一，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为；第二，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律特定法律条款和内容的行为。由于这种规定并未将该联邦法律的所有条款都作为公民诉讼的可诉范围，公民仅对违反该法特定法律条款的行为可以提起公民诉讼。第三，联邦环境法律的行政执法机关的不作为违法行为［1］。
（三）美国公民诉讼的其它限制条款
首先，对起诉前通知程序的限制。环境公民诉讼条款一般规定，公民在欲提出环境公民诉讼之前，必须经历起诉前通知程序。在通知发出后一定期限内，不得提出公民诉讼［2］。具体包括两种类型，一是在违反联邦环境法律特定内容情形下，在诉讼提起前应告知成为被告的污染者或主管机关，经过60日后才能提起诉讼；二是针对行政执行机构不作为提起的诉讼，应将其被控违法行为或起诉意图通知给该法律执行机构主管，法律规定期限一般为60日33.U.S.C.§1365。
其次，政府已采取应对措施情况下的诉讼限制。第一，当环境保护局或州政府已经开始并且积极诉诸联邦法院或州法院采取民事、刑事措施以要求污染者遵行法律要求时，不得提出公民诉讼［3］。例如，在1972年的《清洁水法》中规定“如果环保局长或州政府在美国联邦或州的法院已经开始或正在积极地进行一项旨在要求违法者遵守上述标准、限制或命令的民事或刑事诉讼，则不得根据本法的公民诉讼条款提起任何公民诉讼。但是任何公民可以根据自己所享有的权利参加在联邦法院提起的上述任何诉讼。”33U.S.C§1365(b)(1)(B)。第二，当行政机构已经采取了相应的民事或行政处罚措施,也可以阻止环境公民诉讼的提起。如《濒危物种法》规定“对于违反本法任何条款和依据本法授权颁布的任何规章的行为，如果内政部部长或商业部部长已经根据1540（a）条施加了民事处罚,则不得提出公民诉讼。”16U.S.C.§1540(g)(2)(A)(ii)。第三，行政执法机关根据法律规定实施了其他的法律的行为。如《资源保护和再生法》规定“对那些有可能给公众的健康或环境带来危险的固体或危险废弃物的管理、储藏、处理、运输或清除等活动已经支付了‘补救调查和可行性研究’（RIFS）的启动费用，并根据《1980年环境综合性反应、赔偿海和责任法》正在积极地从事补救措施，则不得提出公民诉讼”42U.S.C.§6972(b)(2)(B)(C)。。
三、美国环境公民诉讼制度
限制条款对我国的启示从美国环境公民诉讼限制条款中可以看出，无论是在美国国会立法还是法院适用法律层面，都是把环境公民诉讼作为一种对公权力实施法律的补充予以看待，在实施环境法律方面，起主导作用的仍然是公权力。环境公民诉讼只是在政府实施法律的空白点以及政府本身存在违法的情形下方可启动。此外，法院的有关司法判决也表明，从减轻司法制度负担的角度，法院主张应对环境公民诉讼的提起进行一定的限制，这样可以限制过度的公民诉讼被频繁地提起，以节约有限的司法资源和诉讼成本，避免法院处于“法律防御”的地步［4］。公民诉讼对于防止环境污染和生态破坏能起到积极的作用，同时也能够促进环保机关提高环境行政效率。但是，无限制地赋予公民诉讼权也会带来负面影响。我国应当借鉴美国环境公民诉讼制度限制条款的经验，合理构建和完善我国的环境公民诉讼制度。
尽管环境公民诉讼在本质上是一种公益诉讼，但它又不同于行政公益诉讼行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不作为对公共利益、社会利益、社会公共利益、国家利益、社会整体利益造成侵害或有侵害之虞时，允许无直接利害关系的公民为公共利益向法院提起行政诉讼的制度。。行政公益诉讼一般是与被诉行政行为无利害关系的公民、法人或者其他组织提起的，如果将行政公益诉讼的这种主体植入环境公民诉讼中，将会产生很多问题。首先，会在短时间大量增加环境公民诉讼的数量，给执法和司法部门带来很大压力；其次，如果认可被诉客体和原告之间无任何关系也可以进行诉讼就可能导致公民滥用起诉权利，增加司法机关的工作量，扰乱司法工作秩序；此外，如果不对诉讼主体资格作一定的限制，有可能大大延长环境诉讼的取证时间、增加取证的难度。正是考虑到以上因素，美国在1972年的《清洁水法》中，对原告的资格作了一定的限制,将“公民”限定为其利益被严重影响或有被严重影响可能的人。在美国民事诉讼的司法实践中，原告的起诉资格经过了“法律权利原则”与“实际损害原则”的转变?〔5〕。因此，我国在构建环境公民诉讼时不能无限扩大主体范围，应该合理限定环境公民诉讼的主体，应该将环境公民诉讼的主体限定在“其合法利益已经被被诉行为侵害或者即将受到被诉行为侵害的公民”的范围内。需要注意的是，这里的合法利益，不仅包括合法利益，还包括受到法律保护的其他非经济利益。在我国，一些地方公众环境法制观念落后，并没有认识到自己的合法利益已经受到了侵害。这个时候，法律应该赋予那些和被诉行为无利害关系的社会团体一定的诉讼资格去提起诉讼，同时这种权利也应该受到一定的限制。
（二）明确限制诉讼范围
环境公民诉讼权应该作为公民的一项基本权利进行保障，但是法院对于公民提出的环境诉讼，应该首先对其进行审查，看其是否处于合理的可诉范围内。我国在构建环境公民诉讼制度的时候应该明确限制诉讼范围，不能赋予公民无限制的环境诉讼权利，以防止公民滥用环境诉讼权。任何没有限制（或监督）的权利都会对社会产生不利影响，美国在极力强调保护环境公民诉讼权利的同时，对公民环境权利也予以一定的限制。美国的环境公民诉讼主要限定在：以公民、、政府等违反法定或主管机关制定的污染防治义务提起的诉讼；对环境相关行政机关的不作为以环保局局长为被告提起诉讼。我国在构建和完善环境公民诉讼制度的时候，可以借鉴美国对于可诉范围的限制，在法律中明确限制我国环境公民诉讼的范围。这样，一方面可以防治公民滥用环境权利，切实减轻司法机关的办案压力、加快其办案效率；另一方面也可以优化司法机关内部的资源配置，更大限度地保护那些环境权利收到侵害的公民的权利。有的学者认为从设立环境公民诉讼的目的来看，我国的环境公民诉讼制度一般只应对环境行政机关的不作为提起诉讼〔6〕。但是，综合保护公民的权益以及提高办案效率、合理分配司法资源等方面的考虑，我国的环境公民诉讼限定在两个方面：“任何人”（包括企业、政府等）违反法律规定的环保义务或者造成了环境污染的行为；环境保护行政机关疏于执行法定义务的行为。
（三）严格规定诉讼程序
诉讼程序是由立法者根据一定的价值取向进行的制度设计，它可以保证程序公正，所以，在环境公民诉讼制度中严格规定诉讼程序是公正诉讼的一个基本保障。另外，严格地规定诉讼程序对提高诉讼效益起着非常重要的作用。影响诉讼效益的因素比较多，包括诉讼周期、诉讼费用、诉讼程序的繁简、裁判结果的公正率等。严格的诉讼程序可以保障较高的诉讼效率，能够使环境保护行政部门高效、切实地保护公民的环境权。美国的环境公民诉讼制度中也严格规定了诉讼程序，既有创新意义的是“60日前的事先告知义务”，即在公民提出诉讼后60日内，如果环保机关对被诉客体采取了行动，可以有效阻止其侵害的继续进行或者消除侵害隐患的，对公民的诉讼不得受理。我国在构建和完善环境公民诉讼制度的时候，也可以规定类似的诉讼程序，给予环保行政机关补救的机会，尽量减少法院的负担，提高法院的诉讼效率。此外，我国的环境公民诉讼制度中还应该严格规定诉讼程序，包括一审、二审、简易程序等各项诉讼程序，让司法机关能够有具体的规则指引，提高其工作效率，防治法官滥用司法权利，切实保护公民的环境权和诉讼权。 （四）平衡各方面的利益
环境法的立法目的在于保障公民的环境权益，而公民环境权益的实现又依赖于环境公民诉讼制度的建立。制度的移植是一项复杂的系统工程。外国的法治经验的确可以为我们提供启示与帮助，但“的法治之路必须注重中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与实际”〔7〕，所以在构建和完善我国的环境公民诉讼制度的时候，应该充分考虑到我国的实际情况，平衡以下几方面的利益：首先，要平衡个人与企业的利益关系。企业在获取利润的同时，不能以牺牲环境为代价，影响公民个人的环境权利。当公民个人环境受到侵害时，公民可根据法律的规定，保障自身权利的实现。其次，要平衡地方经济与环境保护的关系。“招商引资”热在各地已不鲜见，某些地方政府盲目引入各类企业，着眼于财税的增加，却忽视了引入什么和引入后会怎样的问题。特别是随着国家产业结构的变化，原东部地区的劳动密集型和重污染企业逐步向西部地区转移，相应的侵权行为有愈演愈烈之势。在这种情况下，环境公民诉讼制度可以督促地方政府履行责任，责令污染企业停止伤害、赔偿损失，从而达到地方政府、企业、公民的和谐共存。第三，要平衡诉讼主体之间的利益。我国诉讼费的缴纳是以诉讼标的额为依据，在一般情况下，原告必须预交诉讼费。由于环境侵权行为造成的危害往往严重，要求赔偿的诉讼标的数额很大，因此进行环境诉讼的费用较高，公民个人一般难以承受，使得很多人望而却步。在环境公民诉讼中，原告是为了维护环境公共利益而提起诉讼，而不是为了保护自己的环境权益，让其预交诉讼费用，代替真正的或其他权利主体承担诉讼风险，这是不公平的。因此在我国建立环境公民诉讼必须调整现行的关于诉讼费用的规定。我国可以借鉴国外的“无偿主义与低额收费相结合”的原则，即原告起诉时不缴纳任何诉讼费用，败诉时再按照规定标准收费，且数额明显低于一般诉讼。这样既有利于原告行使维护公共利益的诉权，又可以预防滥用诉权。［8］在提起公民诉讼时，原告不必预交诉讼费，在案件结束后，如果原告胜诉，诉讼费由法院判令被告承担；原告败诉按照法律规定的标准向原告收取诉讼费，但应低于其他一般诉讼（非公民诉讼）的标准。这样可以避免公民进行环境公民诉讼的经济障碍，提高公民参与环保的积极性。既体现了公平正义，同时也可以防止其滥用诉权。
〔〕
〔1〕陈冬.美国环境公民诉讼管窥［J］.郑州大学学报（社会版），2004第1期，P107.
〔2〕陈冬.环境公民诉讼研究［D］.中国海洋大学，博士，2004年4月.
〔3〕巫玉芳.美国联邦环境法的公民诉讼制度［J］.法学2001第12期,P119.
〔4〕LRNovelli.Thethreatofcitizensuits,Scrap(USA),2000.Vol.57:69-70.
〔5〕李艳芳.美国的公民诉讼制度及参考［J］.中国人民大学学报.2003（02）：124.
〔6〕龚晓红.试论创建我国环境公民诉讼制度［OL］.http://19720605.fyfz.cn/blog/19720605/index.aspx?blogid=106561.06-09-05.
〔7〕苏力.法治及其本土资源［M］.北京：中国政法大学出版社.1996.
〔8〕李侠.《开启救济公共利益之——论建立民事公益诉讼制度的必要性及障碍之克服》［OL］.http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=223482.06-11-13.
