中国民事检察监督制度的改革与完善（上）

　　最高人民法院的司法解释是将民事诉讼法的规定进一步具体化，属于广义上的民事诉讼法，对地方各级人民法院均有约束力。在调查收集证据问题上，各级法院须按最高人民法院确立的证据规则行事，否则即属于违法。检察机关在此问题上的职责是监督法院是否切实遵守民事诉讼法和最高人民法院确立的调查取证规则。值得注意的是，检察机关需要依据最高法院确定的规则实施监督，而不能仅依据自己作出的规定进行监督。如果最高人民法院确立的调查取证的规则发生了变化，检察机关就需要按照新的规则实施监督。
　　根据民事诉讼法的有关规定和最高人民法院确立的新规则，检察机关在抗诉监督中可以收集的证据包括: （1） 当事人或诉讼代理人对因客观原因无法收集的证据，已向法院申请调取并提供了相应的证据线索，法院未进行调查收集或未认真调查收集的； （2） 应当由法院调查的有关程序事项的证据中能引起再审的证据，法院未调查收集的。例如，败诉的一方当事人以一审法官有应当回避的法定情形而未回避作为理由提出上诉，二审法院在审理时竟未对此进行调查，便以当事人举证不足为由驳回了上诉，检察机关在决定是否抗诉时可收集一审法官存在应当回避情形的证据。（3） 涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实的证据，法院在审理中未收集的。这类问题主要存在于双方当事人恶意串通，以诉讼方式谋取非法利益的场合。当事人进行这类诉讼前，一般都事先做好充分准备，在法庭审理时也不会轻易暴露，所以法官也不易察觉。另一方面，恶意诉讼对国家利益、社会公共利益或第三人合法权益的损害也常常是在诉讼终结后的一段时间内才会显现。因此，尽管最高人民法院将这类证据规定为法院依职权调取的证据，但法官在审理过程中却往往没有调查收集。检察机关是社会公共利益的维护者，理所当然地应调查收集这类证据。
　　从以上分析中得出的结论是:检察机关只要是依据民事诉讼法和最高人民法院设定的规则对法院的认定事实活动实施监督，并为了履行监督职责进行调查取证，其调查收集证据和提出新证据的行为便具有合理性和正当性，但如果越出了这一范围，检察机关调查取证活动的正当性就可能产生问题。
　　论人民检察院发动再审权和对其它民事审判活动的监督权
　　章武生（复旦大学教授，博士生导师，民诉专业委员会副主任）
　　现行民事诉讼法规定对错误的生效裁判人民检察院可以依职权发动再审。但是，现行民诉法的这些规定在司法实践中难以有效地运作，民事检察工作开展非常困难，检法之间的摩擦时有发生。并由此引发了理论和实务界对是否应保留检察机关在民诉中抗诉监督权之争。其代表性的观点主要有三种:第一种观点认为，应取消检察机关的抗诉监督，把当事人申请再审作为发动再审的唯一途径。取消的主要理由是检察机关提起抗诉与民事诉讼的性质、特点不符，干预了属于私法的民事关系，与处分原则相抵触。而且检察机关参加诉讼支持一方当事人，也必然造成当事人诉讼权利和诉讼地位的不平等。[4]第二种观点认为，检察机关抗诉监督在现阶段不仅不能取消，而且需要进一步加强和完善这一制度，使之在程序上更合理，更具有实效性。因为检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，它具有当事人申请再审无法比拟的作用。同时，它与处分原则并不冲突，因为从抗诉的实践看，几乎百分之百的抗诉案件均起源于当事人的申诉。[5]第三种观点在加强和完善现行的民事检察监督制度方面的意见与第二种观点基本上是相同的，但其不仅仅局限于完善现有的民事检察监督制度，其认为“检察机关在这样的立法面前，作为不大”。检察机关“应当按照《民事诉讼法》总则的规定，对民事审判活动实施全面的监督。这种全面的监督，不仅仅包括审判监督程序的抗诉，也不仅仅包括上诉程序的抗诉，还应当包括对起诉至判决、裁定执行的全部的监督活动，以及检察机关对于重要的民事诉讼案件的参与诉讼的权力和对于涉及国有资产权益和社会公益的案件的起诉权。”上述三种主张，均有一定的道理，也有值得商榷之处。笔者认为，对我国民事、检察机关提起或参与民事诉讼，发动再审的程序，应作如下定位:
　　1. 对涉及公共利益的民事案件，人民检察院应有提起诉讼、参加诉讼和发动再审的权力。主要理由是:
　　首先，人民检察院参与涉及公共利益的民事案件不违背民事诉讼法理，且符合国际惯例。尽管在市场条件下，民事诉讼是以诉讼主体对其民事权益可自由处分，奉行当事人主义诉讼模式等为基轴运行的，但不少属平等主体之间民事纠纷的案件（如婚姻、公害等） 均涉及公共利益。鉴于该类案件的民事处分涉及到公益，所以在民事诉讼中为了社会公共利益不仅应限制适用当事人主义原则，而且国家往往需要对这类案件置缘其间。否则允许当事人假借维护私权为名，恣意侵损公共利益而无人过问，只能说是国家的失职。检察机关因超然于当事人双方，无疑最适合充当代表国家公权干预特定民事诉讼的角色。在西方“， 作为最高秩序和道德秩序的代表者”的检察机关，对民事诉讼的参与不乏其例。如1976 年法国新民事诉讼法第422 条规定:“在法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”。第423条规定:“除上述案件外，在公共秩序受到损害时，它可以为维护公共秩序而提起诉讼”。在再审之诉的规定上，法国最高法院的再审之诉不仅当事人有权提起，检察长也可以提起。当事人未及时提起上诉而该判决违反了法律或法院的判决属越权行为，检察长可以提起再审之诉。法国的检察理论认为，检察机关的职责就是维护公益。[6]在日本、美国等国家也有类似规定。
　　其次，在我国，检察机关作为国家专门的监督机关，让其参与涉及公益案件的民事诉讼，还有现实的紧迫感。笔者之所以在民事诉讼中主张保留检察机关发动再审的权力，主要还缘于现在有许多严重侵蚀国家利益、公共利益的行为。我国是以公有制为基础的社会主义国家，虽然改革开放以来，公有制在国民中的比重有所下降，但仍占相当比重。然而在从计划经济向市场经济的转轨过程中，国家的利益却遭到了极大的侵蚀，特别是在国有公司化改造，资产重组过程中当事人合谋规避法律，私分、侵吞国有资产，造成的国有资产流失已达到了触目惊心的地步。在公共投资领域中发包方和承包方为了个人私利或小集团利益，偷工减料，以次充好的事情也屡见不鲜。而在这些案件中，国家不介入，当事人双方谁也不会主动提起诉讼或再审。在资本主义国家，尚有检察机关代表国家进行干预，以维护公益，我国作为社会主义国家，检察机关更不能消极无为。而现行法却使检察机关对该类案件的处理显得软弱无力。虽然民诉法在总则中规定了检察机关对民事审判活动有权进行监督，但分则中具体可操作的规定却十分狭窄。使检察机关的民事检察监督处于进退两难的境地，造成了大量涉及公益案件的检察监督无法开展。于是，一些学者针对这种情况大声呼吁:“我国法院监督体系和监督制度存在着重大缺陷，而完善法律监督制度是保障法律充分获得实施的非常重要的条件”。[7]我们认为，对检察监督权作适当的扩张是十分必要的，也是可行的。赋予检察机关对涉及公益的案件广泛的民事检察监督权如起诉权、发动再审权，不仅能维护国家公共利益，而且对于发现犯罪分子，惩治腐败等社会丑恶现象也是大有裨益的。
　　最后，检察机关参与涉及公益的民事诉讼，还缘于近年来出现的大量诉讼。这类诉讼是围绕公共利益产生的纠纷基础上形成的诉讼，其典型形态是与环境污染有关的公害诉讼、消费者权益诉讼、纳税人诉讼等。我国随着科技和社会化大生产的进步，这类诉讼也在逐渐增多。它与传统的诉讼相比较有较大的差异。如原被告之间力量对比的较大差异。其裁判不仅直接拘束本案中的诉讼当事人，而且对未涉讼的一般公众也有拘束力、引导力等特点。在该类型诉讼中的当事人诉讼地位极不平衡，极易使裁决不利于原告一方；而且现代诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负形成社会公共政策的神圣使命。如何衡平当事人之间的诉讼地位，保证裁判的正义性，并使法与世推演及时创设权利、设定义务，成为现代国家所共同面临的课题。让检察院参与该诉讼，使其在社会公共政策的形成中发挥作用，不失为一个很好的考虑。
　　2. 对于不涉及公共利益的一般民事案件，人民检察院不能发动再审，当然也不宜提起或参加诉讼。主要理由是:
　　第一，人民检察院参与一般民事案件，极易侵犯当事人的处分权，打破双方当事人平等对抗的格局。对此，上述主张取消检察机关发动再审权者的理由中已有论述，这里不再赘述。
　　第二，人民检察院参与一般民事案件的诉讼，违背诉讼经济原则。诉讼成本是设计民事诉讼程序时必须考虑的一个问题，检、法两院和当事人对同一再审案件重复投入大量的人力、物力和时间则有违诉讼经济原则。
　　第三，赋予检察机关对一般民事案件的发动再审权，不利于制止滥用申诉权的行为。众所周知，申诉状“满天飞”的状况是多年来困扰我国法院的一个问题。立法取消法院依职权发动再审权后，当事人向法院申诉就会变得毫无意义。但若立法继续保留检察院对一般民事案件的发动再审权，申诉状“满天飞”的状况无疑会从法院转向检察院。这当然是我们在设计程序制度时不能允许的。
　　第四，赋予检察机关对一般民事案件的发动再审权，不利于生效裁判的稳定性。法院的裁判是国家意志的具体体现，体现了司法对纠纷的最终解决，涉及到国家法律的权威。因此，世界各国主要是通过上诉审程序来纠正错案，而对改变生效裁判的再审则设定了严格的程序，即只有该裁判被认为有错误，且是比较严重的，达到了必须纠正的程度才予以再审。我国由于现行审级制度的缺陷和司法不独立以及法官素质不高等原因，造成了错案的大幅度上升。有错必纠的再审指导思想和多元化发动再审的主体进一步加剧了再审案件的无限扩大，造成了两审终审的名存实亡。因此，改革审级制度（即有原则意义的案件和重大案件实行三审终审） ，严格控制再审程序的发动，提高法官素质应成为民事诉讼制度改革的一个主要方向。
　　需要指出的是，检察机关对一般民事案件的发动再审权在存有上述弊端的同时，在现阶段又有它的现实意义。因此，取消检察机关对一般民事案件的抗诉监督权应与审级、法官等制度的改革同步进行。只有在上述诉讼制度的改革提高了法官的素质，改善了执法环境，推动了司法公正的实现，取消检察机关对一般民事案件的抗诉监督权才是适宜的。
　　注释:
　　[1]最高人民法院民事诉讼法调研小组编. 民事诉讼程序改革报告[M] . 北京:出版社，2003.
　　[2]罗结珍译. 法国民事诉讼法[M] . 北京: 法制出版社，1999. 85 - 86.
　　[3]最高人民检察院民事行政检查厅编. 人民检察院民事行政抗诉案例选[C] . （第二集） ，北京:法律出版社，1999. 58 - 61 、34 - 36.
　　[4]景汉朝，卢子娟. 论民事审判监督程序之重构[J ] . 法学研究，1999 ， （1） .
　　[5]李浩. 民事再审程序改造论[ C] . 全国诉讼法年会[A] .1999.
　　[6]张卫平. 程序的公正实现中的冲突与衡平[M] . 成都:成都人民出版社，1993. 387.
　　[7]赵振江，周旺生. 论法律实施[J ] . 中外法学，1989 ， （2） .（