国家所有权行使的理论逻辑
由于我国国有财产类型多样，功能不一，由此决定了代表国家行使国有财产所有权的主体不可能是单一的。易言之，代表国家行使国有财产所有权的主体应当多元化。从原理上看，《物权法》第45条第二款所确立的是以国务院为中心的国家所有权行使的多元化模式。在笔者看来，这种多元化模式应作如下三重维度的理解：
其一，行政机关与其他国家机构对国家所有权的代表行使。在《物权法》颁布之前，我国的国家所有权行使体系中，只有《土地管理法》和《国防法》等几部法律对特殊类型国有财产所有权的行使进行了授权性规定，对于总括性的国家所有权的行使的概括授权更是不存在的。也就是说，除土地、国防财产等个别国有财产是经法律授权行使外，其他国有财产事实上的行使主体都是缺乏合法的权利来源的。对于一个私法主体来说，这种未经授权即行使所有权的状况是不可想象的，甚至可以归为侵权。如果说在过去法制不健全的时代，此种无序的行使状况的存在还情有可原的话，那么在开始法制化进程几十年之后，这种状况就应当得到纠正。也正是基于此，《物权法》在第45条明确地将国有财产所有权授权国务院代表国家行使，补正了国务院概括行使国家所有权的权利来源合法化的问题。
《物权法》第45条第二款对国务院以外的国家机构代表行使国家所有权作了但书规定，即当法律另有规定的，从其规定。例如，《国防法》确立了国务院和中央军事委员会对国防财产所有权的代表行使主体资格。所谓国防财产，是指国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源，以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材等。按照我国宪法的规定，中央军事委员会是与国务院并列的国家机构，领导全国的武装力量。军队是国防资产的占有、使用者，为了便于对国防资产的管理，《国防法》第12、13条规定，国防资产由国务院和中央军事委员会会同管理。
其二，中央政府（国务院）和地方政府分别代表国家行使国有财产的所有权。根据《物权法》和《企业国有资产法》的规定，国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益。由此，确立了中央政府和地方政府分别代表行使企业国有资产所有权的资格。值得注意的是，在企业国有资产之外，现行立法并没有确认地方政府对国有财产，如土地、矿藏的所有权行使主体资格。当然，香港特别行政区和澳门特别行政区不在其内。依照《澳门特别行政区基本法》第7条规定，澳门特别行政区内的土地和自然资源，除在澳门特别行政区成立前已依法确认的私有土地外，属于国家所有，由澳门特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人使用或开发，其收人全部归澳门特别行政区政府支配。可见，依照这条法律的规定，对在澳门特别行政区内的国有土地和自然资源不由国务院代表国家行使所有权，而由澳门特别行政区政府行使所有权。[15]
其三，国务院内部机构对具体类型国有财产所有权的多元代表行使。由国务院统一代表国家行使所有权，并不意味着国务院需要具体占有、使用、收益和处分国有财产，而是指由国务院统一分配国有财产各项具体权能的行使权限。[16]事实上，在国务院内部，还存在机构之间的权限分工问题。换言之，可以将国务院如何代表国家行使国家所有权这一问题，转换成为“国务院如何在内部分配国有财产的管理权限”问题。由于国有财产类型多样，国务院在确定具体类型国有财产的行使者时，首先应充分考虑该类国有财产的性质和功能。例如，国务院授权国有资产管理委员会对企业国有资产行使出资人权利，授权人民银行对国家外汇储备行使国家所有权。
四、国家所有权行使的监督
被授权者就授权事项对授权者负责，受授权者的监督，这是现代法治的基本常理。在国家所有权行使领域，有权代表国家行使所有权的主体，其权利来源于人民的代议机构人民代表大会的授权，其行使的结果最终归属于人民。换言之，国家所有权的行使将最终影响人民所能享受的福利。因此，不论国有财产以何种形态存在，其本身具有何种特殊性，其权利的行使者都应当接受人民的监督。而人民代表大会既是立法机关，也是监督机关，既是人民意见的代言者，也是人民的眼睛，应当按照宪法的要求承担起对国家所有权行使者的监督使命。
应当明确的是，人民代表大会对国家所有权行使者的监督，性质上属于法律监督。[17]也就是说，人民代表大会监督的是国家所有权行使者的工作是否违反法律，有没有按照法律的规定履行职责。具体而言，人民代表大会的法律监督由了解权、处置权和制裁权三项权力构成，其中，了解权包括听取工作报告和汇报、询问和质询、视察、执法检查等；处置权包括作出决议、组织调查委员会、提出批评和受理申诉等；制裁权则包括罢免、撤职、免职、接受辞职、撤销等。根据国有财产的具体特点，就我国现阶段的情况而言，人民代表大会对国有财产所有权行使者的监督制度，关键应当在如下几个方面进行建构：
（一）强化预算的刚性约束
从法理上看，所有的国家财政收入都属于国有财产，对财政收入的分配和使用应当纳入预算。从法律上看，经全国人大批准的预算本身就是法律。因此，国家机关对财政预算资金的使用应当严格按照预算的要求进行，未经人民代表大会批准不得调整预算。在实践中，还有一些财政收入未纳入预算范围，也有不少政府部门在年初编制收入预算时留有余地，而执行中尽量多收，形成一部分政府可以自由支配的资金，以避开人民代表大会的预算监督。此外，按我国《预算法》规定，各级人民代表大会有权监督政府在预算执行过程中因特殊情况需要增加的收入或减少的支出，然而，由于《预算法》对“特殊情况”未作明确的界定，在预算执行过程中，对于哪些情况需要通过预算调整来解决，哪些需要动用特殊用途的预备费来解决，没有一个确定的标准，因而增加了预算调整监督的难度。预算监督疲软，与我国当前预算制度不完善有着很大的联系。因此，必须尽快修订《预算法》，建立与预算的刚性约束相适应的配套制度。
（二）国务院应当向全国人大就国有财产所有权的行使情况报告工作
“听取政府工作报告，是责任制政府下人民代表大会对政府监督的重要形式，也是政府向人民代表大会负责的表现”。[18]以报告的内容为标准，国务院向全国人大或常务委员会作的工作报告可以分为综合性报告和专题性报告。其中，需要国务院作专题性报告的往往涉及国家的重要事项。在笔者看来，国家所有权的行使关涉人民的福利享有，一直以来都是人民群众关切之事，当然属于重要事项，国务院应当就国有财产所有权的行使情况向全国人大作专题报告，接受人民的监督和评价。
（三）人大代表和人大常委会委员应有权质询行使国家所有权的主体负责人，尤其是经营性国有财产所有权行使者
质询是一种比询问更加严厉的监督方式，通过一定的法律程序，强制被监督对象回答人大代表或人大委员提出的问题，代表或委员可以根据回答的情况采取必要措施，以实现一定的监督目的。与询问相比，质询具有强制性，可能导致进一步的政治责任。在国有财产所有权的行使领域中，为了加强对行使者的监督，人大代表和人大常委会委员有权就国家所有权的行使，尤其是经营性国有财产所有权行使者进行质询。代表或委员对被质询的行使者的负责人的回答不满意时，可以要求代表大会主席团或者常委会将被质询的问题提交代表大会或者常委会讨论，质询案被提交大会或常委会会议讨论后，表决的结果从轻到重分别是：表示满意通过；需进一步组织特定调查；提出罢免、撤职案等。其中，罢免和撤职是对行使主体负责人最为严厉的政治制裁。在国有财产代表行使领域使用质询制度，目的在于通过质询，监督行使者，明确行使者的政治责任。
注释:
[1]在古代汉语中，行使一词用以指称司掌宾客之事的官职。例如，《左传·襄公十一年》：“书曰‘行人’，言使人也。”《战国策，魏策》陈轸为秦使于齐：“犀首受齐事，魏王止其行使。燕、赵闻之，亦以事属犀首。”参见颜品忠、颜吾芟、邸建新等主编：《中华文化制度辞典·文化制度》，中国国际广播出版社1998年版，第211页。
[2]对于国家所有权行使的特征，黄军博士在其博士论文中作了比较准确的概括，即体现为：非所有者行使性、行使目标的公共性、行使方式的多样化与区分性。然而，其中的表述似乎还值得进一步斟酌。黄军：《国家所有权行使论》，载中国知网中国博士学位论文全文数据库：武汉大学2006年博士学位论文，第31—32页。
[3]张建文：《转型时期的国家所有权问题研究：面向公共所有权的思考》，法律出版社2008年版，第120页。
[4]当然，国防和战争的需要也是成立国有企业的社会背景之一。参见史际春：《国有企业法论》，中国法制出版社1997年版．第89—90页。
[5]清醒地认识和践行这一点，对我国市场经济的发展至关重要。长期以来，我国各界对于国有企业的功能定位存在较严重的模糊甚至错误的认识，过于强调其政治功能，或者将其等同于一般企业。“中石化”、“中石油”就不应当将自己混同于一般的企业，也以营利为唯一目的，而应当承当政府调控市场的功能，即发挥调控油价的作用。
[6]我国《物权法》第53条的规定体现的就是这一原理。
[7]剩余索取权这一概念本是英美法系国家的学者提出的，原本是指企业所有权人（即出资人）在企业破产或因其他原因终止时对企业剩余财产的取得权。20世纪90年代以来，我国学者逐渐接受了这一概念。
[8]熊海斌：《所有权与资本经营》，中国物价出版社1997年版，第31—33页。
[9]在政治学中，代表理论亦是其重要的内容。这方面影响最大的当数汉娜·皮特金（Hanna Pitkin），其被认为是当代政治学代表理论研究的开创性人物之一，著有《代表的概念》（The Concept of Representation）一书。参见冉昊：《“代表”的概念理解》，载《浙江学刊》2009年第5期。
[10]这里还要强调指出的是，我国的法律传统主要是大陆法系的，对于英美法系的一些好的理论、学说，一定要结合自己法律文化的土壤来加以借鉴、吸收，而不能简单照搬。
[11]参见《物权法》第55条、《企业国有资产法》第4条。
[12]参见刘欣、肖先华：《对＜矿产资源法＞修改的建议》，载《国土资源通讯》2009年第5期。
[13]参见财政部、国土资源部、人民银行《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建[2006]394号）。
[14]《中华人民共和国土地管理法》第55条。在1998年《土地管理法》修订之初，原先的设想是将所有新增建设用地的土地收益全部收归中央，以控制地方占用农地。但在地方政府的多方意见压力下，最终定为三七开。具体的博弈过程参见张清勇：《纵向财政竞争、讨价还价与中央—地方的土地收入分成—对我国20世纪80年代以来土地收入的考察》，载《制度经济学研究》2008年第4期。
[15]《香港特别行政区基本法》也有相似的规定，如该法第7条：“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发，其收入全归香港特别行政区政府支配”。
[16]参见韩松：《国家所有权、集体所有权、私人所有权》，载王利明主编：《物权法名家讲座》，中国人民大学出版社2008年版，第109—200页。
[17]一种流行的观点认为，我国人民代表大会的监督分为法律监督和工作监督。将审查、批准预算和决算，听取、审查政府工作报告等归于工作监督。事实上，上述分类误解了人大监督为全面监督国家法律实施这一本质特征，人大听取、审查政府工作报告是为了监督政府是否履行宪法和法律规定的职责，也属于法律监督的范畴。全国人大批准的预算，本身就是法律，具有不可更改的效力，监督其执行，本身就是监督法律的执行。参见蔡定剑：《人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第373—374页。
[18]前引[17]蔡定剑书，第385页。