关于民事审判监督程序修改后实施情况的调研报告

      3.关于申请再审事由的成立与再审改判标准的界定。《民事诉讼法》修改的一项主要亮点就是将当事人申请再审的事由进行了明细化、具体化，《审监程序解释》第10条至第18条对部分事由的成立标准进一步做出解释。但在审判实践中，受原有工作机制和传统观念的影响，在把握再审事由的成立标准上仍存在认识不一的现象。民事申请再审案件的审查分别由不同的审判庭承担，这在客观上容易造成提起再审的标准不一致。另外，多数法院在审查过程中仍将提起再审的标准等同于再审改判的标准，在观念和作法上尚未按照立法修改的要求予以改变。
      4.关于诉访分离机制。在当前信访申诉数量庞大的情况下，不少法院加强信访环节的筛选分流，细化申请再审案件立案标准，强化立案审查机制，对于符合条件的申请再审纳人审理程序，避免符合条件的申请再审得不到及时受理转化为新的信访；对于不符合条件的，通过信访予以处理，防止占用程序资源。但是，有的法院和法官认为民诉法修正就是“放开口子”收申请再审案件，完全不顾《审监程序解释》规定的申请再审案件受理条件，造成了将很多属于“访”范围的案件立为申请再审案件，诉、访分离机制存在衔接不到位的问题。
      5.关于是否应告知当事人审查合议庭组成人员。《审监程序解释》第8条规定：“人民法院受理再审申请后，应当组成合议庭予以审查。”但对人民法院确定合议庭后是否需要通知当事人的问题没有做出明确规定，对该问题司法实践中存在不同的意见，做法不一。
      6.关于合理期间是否扣除。根据《民事诉讼法》第181条的规定，人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内审查。但根据《审监程序解释》，在人民法院立案受理期间发现再审申请书中含有不符合规定情形而要求当事人补正或改正的，对于该补充或改正期间是否计入审限，以及在何种特殊情况下院长可以批准延长审限及批准的次数，没有做出明确规定，这也为司法操作带来混乱。另外，调卷期间是否应从审限中加以扣除也不明确。
      7.关于指定再审存在的问题。上级法院在使用指定再审中存在一些棘手问题，如接受再审的法院是否可以发回重审？信访责任是原审法院承担还是再审法院？原审诉讼费用是否转移？等等问题。
      8.关于案外人申请再审问题。《审监程序解释》第5条和第42条以与执行标的物具有不可分利益为标准，赋予案外人申请再审权利。但案外人认为原判决、裁定、调解书侵犯其债权利益的，是否可以行使申请再审权，却没有规定。目前后一种情况案件也很多，“剪不断、理还乱”。
      9.关于再审开庭原则。《审监程序解释》第31条规定再审案件必须开庭，但新疆等地认为，当地地理条件和社会环境特殊，多数再审案件争议标的都不大，让双方当事人不远千里参加诉讼，加大了当事人诉累，因此是否一律要求再审开庭，值得再研究。
      10.关于审查部门与再审部门衔接问题。有的法院反映，由于审查部门与再审部门未能有效衔接，审查部门不从再审的整体工作上考虑，对一些时过境迁，已无法查清事实的案件立案再审。这类案件进人再审后，由于是非不清，责任不明，造成再审后难以调解，更无法判决。
      11.关于再审阶段合议庭的组成问题。对于民事申请再审案件经审查认为需要提起再审的案件，审查阶段的合议庭能否继续对案件进行再审审理，立法和司法解释均未做出明确规定，司法实践中认识不一。
      12.关于文书繁简与引用法条问题。审查后裁定驳回的文书繁简程度，实际上涉及到审查工作的理念问题。有的地方仍然没有脱离全面复查的做法，文书没有针对当事人申请的再审事由阐述。有的法院裁定驳回以及裁定再审的文书引用法律条文不当。
      （三）检察机关抗诉再审和法院依职权启动的再审缺乏必要规定
      检察机关抗诉再审属于公权力启动再审的方式。检察机关的调查取证是否属于再审新证据？检察机关抗诉中如何把握再审事由，如果对事由的内涵理解与法院不一应对如何处理？对检察机关抗诉书如何审查以及审查的程度？等等。对法院依职权启动再审缺乏相应的必要规定。
      （四）基层法院审监庭的工作职能有待明确、队伍有待加强
      由于申请再审案件“上提一级”管辖，各基层法院审监庭除重点负责刑事行政申诉和申请再审案件审查、部分再审案件的审理、案件质量监督管理外，其他具体职能还处在探索阶段。多数基层法院审监庭还承办发回重审案件或分流其他业务庭的案件（包括参加或负责执行程序中的评估、拍卖工作），执行监督，法律文书评比等工作。一些高级法院希望最高法院能就基层审监庭的工作职责作出统一的规定。然而，审监业务又涉及到方方面面，对人员素质要求很高。但由于基层法院审监庭案件数量大幅下降，其他庭各类案件大幅上升，审监庭的人员有的被其他部门借用，有的与行政庭合署办公，不少法院难以组成一个合议庭，甚至有的基层法院还提出撤销审监庭。
      四、初步意见和建议
      面对上述问题，笔者认为，应当采取以下一些主要措施。
      （一）转变观念，加强学习
      对于民诉法及其配套司法解释尚未把握到位的法官和法院，一是要加大传达力度。进一步转变他们的思想观念，让他们深刻把握再审之诉为方向的民事再审制度改革与职权主义下的申诉全面复查的根本不同之处，促使立案受理、审查阶段和再审审理阶段理念一致、协调配合；二是要加强业务培训。上级法院应当及时举办民诉法及其配套司法解释培训班，让从事申请再审案件立案受理、审查阶段和再审审理阶段的所有相关法官均予参与，更好地理解和掌握立法精神和主要内容，繁简有序地办好每一件案件。
      （二）加强对突出问题的调研，及时发布指导性意见
      当前，上级法院应当对前文罗列的施行中存在的主要问题加强调研，再具体问题具体对待。
      1.对再审新证据等及时作出司法解释。如对于再审新证据的认定和运用，案外人申请再审以及再审裁判标准问题，可以作出单独的司法解释。
      2.对再审调解等问题发布会议纪要或指导性意见。要高度重视民事再审调解彻底化解社会矛盾纠纷的作用，加强对各地再审调解经验的总结和调研，必要时发布指导性意见。对于指定再审、指令再审，以及具体操作的一些问题有必要在调研的基础上，及时召开会议或下发指导意见，予以明确，进一步加以规范。
      3.对再审一律开庭等需要进一步研究、论证。对于是否应严格执行“上提一级’，、再审一律开庭以及依职权再审带来的问题，需要加强调研论证，提出配套解决举措，必要时修改已有规定。
      （三）进一步推进基层法院审监工作的职能作用
      应当明确基层法院审监庭的两项基本职能：一是审理再审案件以及少数申诉案件，包括刑事、行政申诉和再审案件，民事抗诉再审案件和法院依职权决定再审的案件；二是做好案件质量监督管理工作。为此，要确保审监庭机构和人员的稳定，并采取切实措施不断提高审监干部的政治和业务水平。上级法院要加快对各地案件质量监督管理工作规范性意见的制定，及时指导基层法院案件质量监督管理工作，确保各地开展好这项工作并取得实际成效，从源头上减少申请再审案件的发生。
      （四）加强与抗诉机关的沟通协调力度
      与检察机关充分沟通，尽快制定两家共同适用的审查和审理机制，实现抗诉案件的“无缝对接”，尽可能促进抗诉质量的提高，避免抗诉权的滥用，共同维护司法公正和国家司法权威，维护社会和谐稳定。