当前城市房屋拆迁如何保护公民私有财产权
拆迁补偿是被拆迁人权益能否得到最大保护的关键因素，也是城市房屋拆迁中的核心问题。因此，拆迁补偿成为城市房屋拆迁中各种矛盾的焦点。首先，拆迁补偿标准不够明确。拆迁补偿原则决定了城市房屋拆迁中对被拆迁人损失弥补的程度，但我国相关立法却对此采取了回避的态度，对城市房屋拆迁整体补偿原则并未做出明确规定。由此造成各地出现了补偿标准无法可依、标准各不相同以及补偿费用过少等严重侵害被拆迁人私有财
产权的现象。其次，房屋拆迁补偿范围过窄，不能充分保护被拆迁人的私有财产权益。我国房屋拆迁补偿的范围主要包括房屋及其附属物、生产经营性用房的合理收益、临时安置补助费和房屋拆迁费用，而对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益损失的补偿，并没有以法律的形式予以明确规定。现行房屋拆迁补偿的范围狭窄，远远不能弥补被拆迁人因房屋拆迁而遭受的损失。
（五）政府公权力随意介入行政强制拆迁
强制拆迁是我国城市房屋拆迁工作中最为敏感的部分。行政裁决一经作出，被拆迁人或者房屋承租人在法律规定期限内既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼的，或者经民事诉讼裁决后，在裁决规定的搬迁期限内未进行搬迁的，则会出现政府行政强制拆迁或者法院强制拆迁。在我国实行的行政强制拆迁和司法强制拆迁二元拆迁体制中，最为人们所诟病的是政府公权力介入的行政强制拆迁。公益拆迁与商业拆迁的混同为政府强制拆迁权的滥用埋下了伏笔。政府公权力介入公益性拆迁是为了使符合公共利益标准的拆迁项目能够顺利进行，不能因少数被拆迁人与拆迁人之间的拆迁纠纷影响到城市建设的大局。但是在商业性拆迁中，《城市房屋拆迁管理条例》等所赋予政府公权力的强制拆迁权，则成为破坏被拆迁人与拆迁人之间意思自治和平等协商地位的最大元凶。“在非公益性的拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人之间是一种平等的民事法律关系，即使双方已达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁，也只能由双方当事人通过民事争议解决途径来解决，或申请仲裁或申请人民法院裁判，而不能由政府部门对公民的房屋强制执行拆迁，也不应由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”[4](P209)对于拆迁人所提出的有关补偿安置条件，被拆迁人与拆迁人协商后有选择接受或者不接受的权利，其他个人、组织或者政府机关不得任意干涉其享有的处分自己财产的权利。被拆迁人接受则视为民事合同的成立，不接受则民事合同不成立，拆迁人不得以任何其它手段强行拆除被拆迁人的房屋。
四、城市房屋拆迁中公民私有财产权保护制度的完善
（一）加快城市房屋拆迁立法进程
目前，专门规范城市房屋拆迁的立法是国务院于2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》。该条例属于行政法规，效力层次较低，并且保护被拆迁人权利的制度构架极不充分，也因此广受诟病。尽管国务院正在修改该条例，并于2010年1月29日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，征求社会各界的意见。但其仍以行政法规形式出现，似乎仍难以承担保护公民私有财产权的重任。因为用行政法规来规范对公民私有财产的征收，明显违反了《宪法》修正案第 20条和《立法法》第8条的规定，即行政机关对被拆迁公民的财产权利的限制甚至剥夺没有被置于法律的约束之下，而是遵从低位阶的行政法规，严重违背了法律保留原则和下位法不能与上位法抵触的原则。所以，为了切实保护公民的私有财产权，减少城市房屋拆迁中恶性案例的发生，应当由全国人大常委会对城市房屋进行专门立法，提高法律层次和立法质量，从而增强法律实施的效果。通过全国人大常委会的立法，可以使城市房屋拆迁法律规范与《立法法》和《物权法》的立法精神及具体规定相衔接，并且也符合《宪法》保护公民基本权利的宗旨。
（二）正确认定公共利益的内涵与外延
公共利益作为判定房屋拆迁合法性的正当根据，既是对公民财产权的内在限制，也是国家依法行使财产征收权的界限。在拆迁过程中对公共利益进行明确界定，是杜绝公共权力滥用的必要条件，但是公共利益作为一个抽象法律概念，其内涵随时代发展而不断变化。那么，应如何判定“公共利益”呢？“判定公共利益应当坚持两个标准即程序性标准和实质性标准。”[5](P105)在程序性标准方面，程序公开是实体公正的前提，程序公开能使利益相关人充分参与决策、表达意见以达到公益与私益的调和，也能够形成有效协调各方利益关系的机制，这是社会和谐的必然要求。在城市房屋拆迁之前，政府应公开举行听证会、听取各方意见并对项目决策做出充分合理的说明，使在正当程序下的决策行为能够最大程度的得到公众的支持。在实质性标准方面，要求从内容上判断这一利益是否是公共利益。首先，要遵循比例原则。公权力的行使要求必须在必要适度的范围内正当行使自由裁量权，使所要实现的公共利益必须要大于被侵害的公民基本权利，并且必须符合最小侵害原则，选择侵害强度最小的手段实现公共利益。其次，公共利益应使不特定的大多数人受益，遵循少数服从多数原则。公共利益的具体判断标准可以参考以下因素：一是受益对象的数量。“公益”意味着超出个人范围，按照“少数服从多数”的原则，大多数人的共同利益即可认定为公共利益，但少数人的利益并非一定不能成为公共利益，因此，即使以“公共利益需要”为理由，政府的权力也不是无限的，不能将个人权利完全淹没在公共利益之中。总之，公共利益并不是绝对优于个人利益的。二是是否以促进国家的经济、文化、国防等建设为目标。国家在每一个特定时期都有特定的目标和规划，其中基础设施建设是非常重要的内容，它对于每一个社会成员都是不可或缺的。个人在追求私利的同时也可能促进了国家经济、文化、国防等建设事业的发展，如果其实施结果符合公益目的也应将其归入公共利益的范围。三是行动结果是否确实能使社会公众受益。实践中，有些行为虽然打着“公共利益”的旗号，但实际结果却是某些个人受益，而公共利益却未得到体现。如政府为解决当地居民住房紧张问题而征收土地，建造经济适用住房，这本属于公益目的，但新建住房最终普通居民很难买到，反而是少数不符合条件的公务员购买，这就是有违公益目的。
（三）完善城市房屋拆迁的补偿制度
首先，应明确城市房屋拆迁的补偿原则及补偿主体。补偿原则的确立是城市房屋拆迁中公民私有财产权能够得到切实保护的前提，应当确立依据市场价格给予公平补偿的补偿原则。对公民被拆迁房屋财产的补偿应符合拆迁时的市场价格，公民所得拆迁补偿数额最起码不低于因拆迁而造成的财产损失。在公益性拆迁中，补偿的唯一主体应为政府，即由县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋的拆迁与补偿，改变以开发商为拆迁主体的制度设计。
其次，扩大城市房屋拆迁补偿范围，明确把对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益的补偿人法。城市房屋拆迁基于对国有土地使用权的收回而发生，公民在城市房屋上所体现的权利也主要有土地使用权和房屋所有权。从法律上讲，土地使用权是对应于土地所有权的一种物权。因此，在拆迁中对被拆迁人的补偿应以房屋补偿与土地使用权补偿为主，并且还应当对因拆迁造成的预期收益及其他相关无形利益的损失予以补偿。
再次，完善房屋评估机制。《城市房屋拆迁管理条例》规定的补偿标准包括房屋的区位、用途和建筑面积，而房屋的新旧程度和建筑结构并没有被列为补偿标准之一。但是，在房屋买卖市场，房屋新旧程度和建筑结构的不同对房屋的市场价格有着重大影响。相同区位、用途和建筑面积的新开发楼盘与二手房的市场价格存在巨大差异，建筑结构的复杂性是构成房屋建筑成本的重要因素。因此，拆迁补偿时应视房屋新旧程度的不同而区别对待。要完善房屋评估机制，重中之重是要强调房屋评估机构的中立性，不仅使评估机构在人、财、物上脱离政府管制，以确保评估机构的独立性与公正性，而且也应强化房屋评估机构的法律责任，避免其在商业拆迁中与拆迁人勾结，损害被拆迁人的合法财产权益。
（四）加强城市房屋拆迁中公民私有财产权的程序保障
城市房屋拆迁中公民私有财产权要想得到充分有效的保护，必须以公平、合理、合法的拆迁程序作为保障，程序公正是实现实体公正的前提。因此，在房屋拆迁的各个环节应保证程序的公正。
1．在房屋拆迁决定阶段
首先，应公开房屋拆迁决定信息，广泛听取社会公众意见及专家意见，对拆迁具体事项进行论证听证。县级以上地方人民政府应当将房屋拆迁目的、范围和时间进行公告。公告时间不得少于60日，涉及范围广的，不得少于90日。同时对被拆迁人、公众及专家意见的采纳情况和理由以及房屋拆迁决定，县级以上地方人民政府都应予以及时公告。如果被拆迁人以及与房屋拆迁有关的利害关系人对县级以上地方人民政府做出的拆迁决定不服的，可以依法申请行政复议或者提出行政诉讼。其次，应建立对拆迁补偿资金的专门监督机制。不仅要保证拆迁补偿资金到位，还要预防拆迁补偿资金被挪作他用，损害被拆迁人利益。
2．发生拆迁补偿安置纠纷阶段
依据现行的规定，达不成补偿安置协议时，行政裁决是提起行政诉讼的前置性程序。这一规定屏蔽了被拆迁人直接以行政复议和行政诉讼方式保护合法私有财产权的途径，使其只能通过审查行政裁决的合法性而非合理性保障自己的合法权益。因此，笔者认为达不成补偿、安置协议时，当事人既可以申请行政裁决和行政复议，也可以直接向法院提起行政诉讼，增加被拆迁人对自己合法权益的救济途径。
如果当事人申请行政裁决，启动行政裁决程序，那么现行有关行政裁决的规定还应该从以下三个方面予以完善：首先，设立或者指定专门机构作为行政裁决主体。其次，进一步明确裁决受理前举行听证所需达到的户数及比例要求，可以规定“未达成补偿安置协议的户数超过三分之二或者比例超过四分之三的，应当举行听证。” 最后，房屋拆迁因为涉及到当事人的重大权益，所以在审理过程中当事人应享有充分的知情权和参与决策权，应当在裁决审理过程中引人听证制度。应具体规定听证参与人的人员结构、人数、听证主持人以及各个听证参与人所分别享有的权利和应尽的义务。
3．在强制拆迁阶段
如前所述，在城市房屋拆迁中，必须明确区分公益拆迁与商业拆迁这两种不同性质的拆迁行为。商业拆迁是一种民事法律行为，当处于平等地位的双方当事人发生拆迁纠纷时，不能适用行政强制拆迁，禁止公权力介入民事裁判领域，只能适用司法强制拆迁。但是，公权力可以以行政监督者的身份参与商业拆迁。[6]其次，在公益拆迁中适用强制拆迁的，必须明确强制拆迁的执行主体。笔者认为，鉴于行政权力的不当行使对被拆迁人财产权利的巨大危害，有必要让行政权力逐步退出强制拆迁领域，而仅保留司法机关的强制拆迁权。由司法机关作为独立的执行主体，不仅可以提高执行效率，也可以避免发生执行者与当事人混同的错乱局面，同时也有利于强制拆迁相对人在权利受到侵害时明确主张权利的对象。最后，禁止在强制拆迁中使用暴力手段。拆迁部门及其委托单位不得采取中断供热、供水、供气、供电等方式实施强制搬迁。任何单位和个人不得以暴力、威胁及其他非法手段实施强制搬迁。违法使用暴力手段造成危害后果的，不仅要赔偿造成的损失，构成犯罪的，还要追究直接负责的主管人员和其他责任人员的刑事责任。
总之，城市房屋拆迁必然伴随国有土地使用权的转移与房屋所有权的变动。房屋所有权是公民私有财产权的核心内容之一，房屋所有权能否得到有效保护，直接关系到公民私有财产权能否得到最大限度的保护。目前我国关于城市房屋拆迁的法律、法规、规章及其他规范性文件等相互之间存在着矛盾与冲突，这对保护我国公民的私有财产权是非常不利的。在城市房屋拆迁中，《城市房屋拆迁管理条例》不仅存在着违宪嫌疑，在制度设计上也存在诸多缺陷。因此，如何尽快完善城市房屋拆迁法律规范，制定一部成熟的城市房屋拆迁法，切实保护公民的私有财产权，成为当前法治建设进程中亟待解决的重大问题。
注释:
[1]史正宝.论城市房屋拆迁的法律特征[J]．甘肃行政学院学报，2006,(3).
[2]符启林．房地产法[M]．北京：法律出版社，2004.
[3]郑显芳．我国城市房屋拆迁行为的法律性质[J]．房屋拆迁，2008,(10).
[4]石佑启．私有财产权公法保护研究—宪法与行政法视角[M]．北京：北京大学出版社，2007.
[5]颜晨，范懿．房屋拆迁中公共利益的界定—浅析＜物权法＞在城市房屋拆迁中对私有财产的保护[J].新 学术，2007，(3)．
[6]郑炜，冯代群．对当前城市房屋拆迁补偿与安置制度的思考与完善[EB/OL].http://www.chinacourt.org/public/detail.php? id＝184980，2010-03-12.