论我国企业环境侵权社会化救济制度的构建
(2)建立排污权交易制度
排污权交易制度是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下,激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标,这种指标作为环境容量资源、有价资源或储存起来以备企业扩大生产规模之需,或在企业之间进行有偿转让[10]。其主旨在于使排污权通常情况下是指排污许可证像商品交易一样能够在市场上自由流通,以达到控制污染排放,保证环境质量的目的。
我国于20世纪90年代引入排污权交易,最初旨在控制酸雨,在部分省市进行试点工作。2001年4月引进排污权交易机制,国家环保总局与美国环保协会签订推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究合作项目,随后开展了4+3+1项目。（注：4+3+1项目:即国家环保总局与美国环保协会协作,在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州以及中国华能集团试行推动中国二氧化碳排放总量控制及排污政策实施的研究项目。）试点省市结合地方实际,尝试制定了地方文件和法规,提出了本地二氧化硫指标的分配办法,一些地方出现相当成功的案例。但这些试点仍只是局部性的,尝试性的,因此,需要建立全国的排污权交易制度,从而减少企业对环境的污染。
2.政府层面
(1)提高环境职能机构的权威性和独立性,加强环保职能机构的监督审查职责
环境侵权救济难以实现,除了立法不足、执法不严等原因,还因政府未建立高权威、独立的环境职能机构。所以,应根据不同环境特点设置具有地方特色的环境管理部门,并赋予地方环保部门不受其他行政机构干扰的独立执法权。加大对企业防污措施进行审查的职能,对不符合法律规定的企业予以不予审批或者要求限期整改以至停业整顿甚至关闭的措施。同时,建立统一的国家环境管理机构。统一对全国环境进行管理,重点对跨区域污染事件进行协调、监督和管理,防止地方政府的区域保护主义。
(2)建立环境行政补偿制度
环境侵害本身就是市场经济发展的附带品,国家对环境污染所产生的损害负有不可推卸的责任。制定环境行政补偿制度,有利于弥补民事赔偿制度的不足和保障赔偿的实现。其具体做法是政府筹集补偿基金,依法定条件、程序对满足条件的受害人进行赔偿。市场经济国家普遍采纳和执行这一制度。
我国目前尚未建立环境行政补偿制度,在司法实践中,环境损害赔偿一般是依据民事赔偿制度来救济的。然而,因传统民事赔偿制度无法解决因加害方支付能力有限,其受害者人数众多时等赔偿不充分问题,需要尽快建立环境行政补偿制度。
第一,筹集补偿基金。首先,可考虑从排污费中提取一定比例作为补偿基金的资金来源。国务院颁布的征收排污费办法已经规定了排污收费制度,根据谁污染谁治理原则,其主要目的为了防止污染。谁污染谁治理是环境侵害人承担治理环境污染或支付治理费用的责任,却没有承担环境侵害的赔偿、补偿的责任。如果实行污染者负担原则,不但可以要求侵害人承担受害人损失的赔偿责任,还可以要求侵害人承担环境治理费用。其次,发行环境损害风险福利彩票作为补偿基金的来源之一。发行彩票是政府为满足社会公益事业所采取的一种辅助性筹资手段[11]。发行环境损害风险彩票,筹集环保资金,将其作为行政补偿基金的资金来源,对我国环保事业具有重要的意义。我国彩票业已经兴起二十多年,具有完善的发行、销售、管理和资金使用监督体系。而且公众具有较强的环保意识和彩票投资意识,因此,发行环境损害风险福利彩票应切实可行。而将发行环保彩票的收入列为行政补偿基金的来源之一,可以有效地缓解行政补偿基金资金来源不足的问题,也可以更好地保护受害人的合法权益以及社会公共利益。
第二,补偿范围必须有限制。我国目前整体经济实力仍不强,若是实行全面补偿原则,立法的目的会因财力有限而无法落实。因此,建议补偿范围仅限于对生命、身体健康受到损害的救济。
第三,补偿适用的范围不宜过宽,其范围应仅包括突发以及重大的环境污染事故。因为这些污染事故造成的后果较为严重,而且对人身财产侵害十分严重。由于我国财力有限,应把有限财力运用到重点须救济的损害上来,其余的一般性污染所造成的损害救济需要经济发展来不断完善。
第四,补偿成立要件的确定,受害人必须满足:一是生活在指定的环境污染地区;二是因空气、水质及有毒化学物质污染而产生的疾病;三是在该疾病的暴露期间人身受损害者,方可申请救济。上述要件须同时满足,其认定权力可由各级政府做出,也可在各级环保局设立补偿异议审查委员会,专门负责审查对上述认定持有异议的申诉。
3.企业层面
(1)促使企业承担环境责任,制定绿色化的经营战略
Kel D提出企业承担环境责任的驱动力有以下8个方面:政府立法或立法威胁;节省成本;市场优势;名誉和品牌的保护或增加;避免风险或对意外或环境威胁的反应;一名团体中的领导者;来自股东、消费者和非政府组织的压力;社会期望[12]。要保持企业的可持续发展,就必须认识到环境责任与企业利润相辅相成,要求企业将环境责任纳入企业发展战略规划。同时,将环境资源纳入生产核算中,并作为衡量企业效益和决策的重要依据。逐步淘汰污染环境的技术和工艺,加强绿色科技的开发,注重保护环境和节约资源,开发绿色产品,树立企业的绿色形象,提升企业的竞争力。推动建立绿色市场,引导社会的绿色消费,努力降低甚至消除污染排放,实现企业产值的绿色可持续增长。
(2)建立企业环境责任财务保证或担保制度
财务保证或担保主要是指存在潜在环境侵权可能的责任人(排污企业)提供专门的资金用于对污染受害人进行及时、有效地救助的制度。主要包括提存金制度和公积金制度[13]。提存金制度。指具有污染性的危险企业在开工之前,向提存机关预先提存一定的保证金或担保金,或在生产经营过程中,按期提存一定金额,以作为将来可能损害赔偿之用。对拒不履行提存义务的当事人,通过依法采取吊销其营业执照等行政强制措施,以形成强制履行提存义务的机制。公积金制度。公积金制度是指在发生环境污染事故后,先由企业预存的公积金对污染受害人现行赔偿,后由企业补足这些资金,相当于用公积金先行垫付,再由公积金管理机构进行追偿。公积金制度强化了责任财产的落实,通过具有同样风险的企业共同承担一定赔偿义务从而使得责任风险分散,对环境损害的赔偿能力进行了提高。
上述的两种制度都是尽可能地将造成环境侵权的企业所引起的巨额赔偿责任分散给他人共同承担,使企业不会因巨额的责任赔偿而致使生产经营活动陷入困境,甚至是破产,确保了企业正常运转,维护了社会秩序和经济的健康发展。因此,上述制度在发达国家得到广泛应用,我国应在此基础上进行借鉴,建立起我国的企业财务保证或担保制度。
(3)推广企业环境责任保险
环境责任保险又称绿色保险,是由公众责任保险发展而来的一种新险种。它是环境侵权方(被保险人)因从事保险合同约定的业务活动,造成环境损害而应承担的环境损害赔偿或治理责任为标的的责任保险形式[14]。其性质是基于民事责任的一种分散和预防侵权损害风险的法律技术手段。
环境责任保险将被保险人可能造成的环境损害赔偿责任转嫁给保险公司,再通过保险公司将损失风险分散到全体投保的潜在环境侵权人,从而实现环境损害赔偿社会化承担。其功能主要实分散损失风险,保护受害人和侵权行为人合法权益,促进社会健康发展。运用环境责任保险方式,可以避免因行为人赔偿能力有限而导致的对受害人救济不力,或者企业因为赔付而破产关闭使受害人无法获得赔偿的情况发生,使受害人能够获得及时有效的救济,从而维护社会的稳定。同时,这也减轻或免除了侵权行为人的赔偿负担,避免了因侵权行为人需要承担过重的赔偿责任而使生产受到严重冲击乃至破产,促进社会经济健康发展。另外,也使环境管理纳入正轨,建立起有效机制以预防环境损害。保险公司依据调查分析潜在环境侵权人的环境风险状况,确定生产污染的等级,通过采用承保、拒保、调整保险费率以及加入控制性条款等方法减轻自己的赔付风险,这也间接地促进了潜在环境侵权人为了投保或降低保险费率而增加环境预防投资成本,提高环境污染管理控制水平,从而实现预防环境损害的立法目的。环境责任保险是潜在环境侵权人缴纳的保费所建立的责任共同体共同承担对于纳入环境责任保险中投保人的潜在损害赔偿责任,因此,该侵权行为人造成的实际环境损害仍然是由可能造成损害的全体侵权人共同负责,仍然实行的是谁污染,谁负责原则,平衡了权利义务。
4.社会舆论和公众参与方面
首先,放宽成立民间环保组织的条件,充分发挥民间环保组织、社会舆论、消费者协会等社会群体组织的监督作用,加强对企业承担环境责任情况和政府的环境行政执法进行监督,形成多层次、多渠道的监督体系,从而对企业承担社会责任以及政府严格的环境执法形成良好的社会氛围。其次,倡导公众建立绿色消费观,提倡绿色生活方式,通过消费结构的变化来引导我国产业结构的转变,从而促进、激励企业改变生产结构,承担环境责任,进而形成可持续发展的生态经济。最后,建立公众环境公益诉讼制度。环境侵权主要侵害的是公共利益,与公民个人息息相关,因此,应当赋予公众对损害环境侵权行为提起民事和行政诉讼的资格。一方面,对企业造成的环境侵害问题,公众均有资格提起民事诉讼,不论诉讼人是否有直接的利益损害;另一方面,公众对政府损害环境的行政行为可以提起行政诉讼。
注释:
[1]刘超.环境侵权救济的行为控制视角[J].云南大学学报:法学版,2010,23(1):24 28.
[2]王世进,卢洁.环境侵权责任的社会化救济方式[J].环境经济,2009,65(5):52 54.
[3]李彦芳.从惩罚性赔偿到侵权法功能的转变:对我国侵权立法的一点建议[J].河海大学学报:哲学社会科学版,2009,11(3):43 45.
[4]顾瑞珍.绝不能做历史的罪人环境部全面排查大项目[EB/OL].[2009 10 05].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2009 10 05/content 12182909.htm.
[5]周珂,林潇潇.社会团体参与突发环境事件应对法律问题研究[J].河海大学学报:哲学社会科学版,2010,12(9):71 75.
[6]王华.今年1月至7月中国不到2天发生一起环境污染事故[EB/OL].[2010 12 19].http://news.qq.com/a/20101219/000061.htm.
[7]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000:116 118.
[8]孙昌兴,曹树青.环境污染转嫁探析:污染转嫁的内涵、途径、本质与调控[J].合肥工业大学学报:人文社会科学版,2003(1):120 127.
[9]蔡守秋.论环境权[J].金陵法律评论,2002,春季卷:83119.
[10]曹明德.排污权交易制度探析[J].法律科学,2004(4):100 106.
[11]李剑.环保也要发挥市场机制环保彩票大有可为[N].中国青年报,2002 12 11.
[12]KEL D.Drives for corporate environmental responsibility(CER)[J].Environment,Development and Sustainability,2006(8):375 389.
[13]贾爱玲.环境侵权责任的社会化理论及其制度探讨[J].中共浙江省委党校学报,2009(1):92 96.
[14]田菲,黄明.对我国环境责任保险中若干问题的思考[J].改革与开放,2010(1):20。