论我国企业环境侵权社会化救济制度的构建
关键词: 环境侵权 企业环境责任 社会化救济
内容提要: 企业作为市场主体,是环境资源的主要利用者,也是我国环境侵权的主体。研究环境侵权的社会救济,加强企业环境责任,对保护生态环境,维护公民的合法权益,实现经济可持续发展具有重要意义。现阶段我国环境侵权的救济手段存在诸多问题,立法不健全,政府监督不力,企业自身对环境责任的认识和社会舆论、公众方面参与的不足都给环境侵权的救济带来障碍。鉴于此,需要对以上问题进行研讨,在加强企业履行环境责任的同时,引入环境侵权的社会化救济,同时从立法、政府、企业、社会等方面完善我国企业环境侵权的救济手段。
2010年12月24日,安徽省安庆市怀宁县高河镇新山社区有3名儿童在医院被检出血铅超标。之后,怀宁县政府先后组织206名儿童赴省立儿童医院进行血铅检查。截至2011年1月5日,已进行检测的206名儿童中100多名血铅超标,其中28名儿童达到中度铅中毒需住院治疗。经查,此次事件是由安庆博瑞电源有限公司非法生产,县有关部门违规审批、监管不力,环评单位造假等因素所致。
怀宁血铅事件提示我们:企业和政府应当认识到其所肩负的环境责任重大,任何环境污染问题都可能给人们的人身财产和生态环境造成重大的影响。因此,需要企业加强环保意识,重视环境责任;政府需加强其监督审核职能,避免污染的再次发生。
一、环境侵权的社会化救济
环境侵权是由于人类活动所造成的环境污染和破坏,以致危害公民的环境权益或危及人类生存和发展的行为[1]。其主要表现形式为:大气污染、水污染、噪声污染、海洋环境污染、固体废物污染、放射性污染、化学物品污染。环境侵权行为的首要构成要件是行为人的污染行为,即行为人将污染源施放到自然环境的行为。我国环境问题的产生,是伴随着工业化负面效应的不断积累而致。我国工业化发展走的仍是早期工业化国家走过的先污染破坏、后治理保护,的道路,表现出高投入、高消耗、高污染的三高特点,资源损耗和环境破坏现象十分严重。据国家环保总局统计,我国80%的污染物都是由企业排放的,尤其是煤炭、造纸、化工、印染、纺织、冶金、建材等行业。因此,企业已成为我国环境侵权的微观主体。与一般的侵权行为相比,环境侵权行为具有其特殊性。理论界普遍承认的有如主体的不平等性、侵害方式的间接性以及侵害状态的反复性和潜在性等,在环境侵权受害人的人身财产遭受损失的同时,也带来社会治理环境成本等问题,如果仅以侵权责任法所规定的民事侵权责任来适用于企业环境侵权难免有其不足和缺失的地方,即仅依靠环境侵权责难难以对受害人进行及时有效的救济。
环境侵权社会化救济是指将环境侵权损害行为所产生损害视为社会损害,通过责任保险、行政补偿等高度设计的损害填补制度,由社会上多数人承担和消化此种损害,从而使损害填补不再是单纯的侵权人自我负担的措施[2]。其目的就是要使环境侵权受害人的权利受到侵权损害的同时就能得到及时充分有效的救济,分担和消减因为侵权损害而造成的巨额的赔偿损害成本。该制度设计的优点在于其能够最大化地保护和平衡环境侵权受害人和侵权人的双方的权益,分散环境侵权损害的风险,使单独的个人或者企业承担转为企业、个人与社会上特定组织共同承担,从而在不影响潜在环境侵权人从事正常经济活动的同时也能实现对受害者的及时有效的补偿。
二、我国环境侵权救济的现状及存在的问题
1.有关我国环境侵权救济的法律制度现状
我国环境侵权救济的基本原则主要是在宪法和民法的框架内确立的。宪法第二十六条第1款规定国家保护和改善生活环境和生态环境,防治环境污染和其他公害。以该原则作为指导,民法通则、环境保护法以及其他保护环境的单行法都严格规定了环境污染致人损害的赔偿责任。民法通则第一百二十四条就规定了因污染环境造成让人损害的须承担民事责任。关于环境侵权救济,民法通则第一百三十四条规定了承担民事责任的10种形式,其中适用于环境侵权救济的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失;环境保护法第四十一条就规定造成环境污染危害的,须承担排除危害、赔偿受害人损失的责任,因环境侵权所引起的赔偿纠纷由行政主管部门进行处理,当事人对决定不服的可向法院提起诉讼,也可直接提起起诉。另外,海洋环境保护法第四十一条也规定了造成海洋污染的需要承担限期治理、缴纳排污费、赔偿损失、支付管理费用并且可以给予警告或者罚款等措施。由此可知,环境侵权的救济方式主要包括赔偿损失和排除侵害;环境侵权救济的途径包括当事人自行和解、民事诉讼、行政调解、行政复议、行政诉讼等。
2.我国环境侵权救济存在的问题
(1)环境侵权救济制度存在明显缺陷
我国关于环境保护的立法均以强化行政控制为中心,其救济制度以补偿性赔偿为主要原则,责任的承担是以传统的谁污染谁承担责任的自己责任为主要形式。
所谓的补偿性赔偿是以实际损害发生为补偿的前提,且以实际损害为赔偿范围的赔偿。其根本目的在于使受害人所遭受的实际损失得以完全补偿,不具有惩罚特点。它所关注的是侵权人与受害人之间的生活状态的稳定,所追求的是一种有限的公正,未能考虑如何预防其他人之间再发生相似的侵权行为[3]。与之相适应,自己责任是我国企业环境责任的主要承担形式。实践中,补偿性赔偿及自己责任不能满足环境侵权救济的需要:其一,补偿性赔偿的范围有局限性。即使受害人在我国现有的法律框架之内能得到及时救济,也只能获得因身体或财产受损给予补偿,而对于因环境生态价值受损而致环境权的损害则得不到赔偿。如我国侵权责任法法第六十五条仅规定污染者需对污染环境造成损害的承担侵权责任。而在第十五条中规定了停止侵害、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失等8种承担侵权责任的方式。其中大部分都是针对受害人的人身和财产侵害给予补偿的,而对环境权损害补偿则只字未提。同时,侵权责任法第二条规定合法的民事权益中也未有环境权。（注：《中华人民共和国侵权责任法第二条:侵害民事权益,应当依照本法承担侵权责任。本法所称民事权益,包括生命权、健康权、姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权、监护权、所有权、用益物权、担保物权、著作权、专利权、商标专用权、发现权、股权、继承权等人身、财产权益。）其二,对因环境污染而要求恢复原状较为困难。环境损害的侵权形式往往具有潜在性,不易察觉,特别是对人身的损害可能将伴随受害者终生。其三,预防功能明显不足。既然环境侵权救济的目的都难以实现,那预防功能就更遥不可及,这样使得潜在环境侵权者在现有法律责任框架下愿意以较少的成本来谋取利益,甚至是环境成本不在潜在环境侵权者的成本考虑之内,这不仅对环境保护起不到作用,而且把原本应该由环境损害侵权者承担的代价转嫁到受害者的身上。
(2)政府机构设置重叠,区域保护主义思想严重,对企业监管不力
我国是由环保部门负责治理污染,保护资源则是由各相关产业主管部门主管,由于权力交叉重叠,执行时存在相互推诿的现象。在环境法律法规的实施过程中,执法力度较轻,缺乏高效率的执法机构,不利于对企业形成有效的法律约束。而环保部门的行政级别较低,在协调同级或高一级部门及地方的环保工作时缺乏足够的权威性。同时,由于行政区域的划分,地方政府各自为政,在环境治理上也是如此。在一些跨区域环境污染事故中,因排放标准不同,造成环境污染治理无法统一,甚至出现有的企业排放污染物,但污染不在本行政区域内,该地区政府就不管的现象,这使得遭受污染的其他区域为污染源地买单,严重影响了这些地区环境治理的积极性。
环保部副部长吴晓青说,个别地方将保增长片面理解为保投资,导致环保政策放松,监管措施软[4]。如血铅事件中,安庆博瑞电源有限公司并未通过环保部门“三同时制度”（注：我国环境保护法第二十六条规定,建设项目中防治污染的措施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后,该建设项目方可投入生产或者使用。这一规定在我国环境立法中通称为三同时制度。）的审查就已开业,从而对环境与人民的安全造成威胁,这与环保部门的监管不力不无关系。有的地方环保部门为了响应政府的招商引资计划,而对一些污染严重,资源消耗重的企业听之任之,造成环境污染的恶化。
(3)企业环保意识淡薄
我国正处于经济高速发展时期,生产方式由粗放型向集约型转化。在此期间,绝大多数企业能够根据市场特点制定出有效的经营战略,但对环境保护等责任的关注不够。同时,仅有少数企业建立了企业环境责任管理体系,而大多数企业环境责任管理混乱、未成体系,企业环境责任的承担仅是形式。一些企业甚至认为,履行环保义务将加大运营成本,不利于其竞争,因此,很多企业以牺牲生态环境和资源的可持续来维持自己的既得利益。其实,这些企业没有认识到绿色生产、绿色经营给企业带来的机遇。履行环境保护义务已经是国际市场上的一个名片,其能够提升公司的形象,增加公信力,提升企业的市场竞争力。
(4)社会舆论监督和公众参与明显不足
社会舆论的引导在监督企业预防环境污染与承担环境侵权赔偿方面以及对环境侵权救济问题起到了重要作用。社会与环境保护存在共同的价值追求对于共同利益或公共利益的保护[5]。虽然这几年来制定、修改的环境保护方面的法律法规强调了公众参与,但始终没有建立起公众参与的有效途径和方法,也没有形成有效的公众参与机制;同时,我国的民间环保组织发展缓慢,无法使得这些组织有效参与环境侵权的救济。在司法实践中虽有要求行政机关履行法定职责诉讼等行政诉讼案件的出现,但公民权利在程序上并没有得到法律切实保障,从而导致社会和公众参与防治环境污染,确保受害人合法权益得到救济的可能性不大。因此,加强社会舆论监督和公众的参与度,提升公众的环境保护的法律意识刻不容缓。
三、引入企业环境侵权社会化救济制度的必要性
从社会现实看,我国企业环境侵权现象日益严重,存在的问题也越来越突出。从1998年18万件到2001年超过了40万件。2005年中国发生5 1万起环境纠纷,40万人次投诉和上访,而且以30%的速度在递增。（注：经济发展与保护[EB/OL].[2009 10 28].http://news.9ask.cn/gcjz/tuijian/200910/258662.html.）2007年环境保护部接报处置的突发环境事件达到108起,平均每两个工作日就有一起。2010年1至7月,中国发生环境污染事故119起,平均不到2天发生1起,同时,环境纠纷每年上升超过20%[6]。综上可知,企业已经成为环境侵权的微观主体,而企业在实施环境侵权行为之后主要承担补偿性的民事责任,其他责任得不到落实,对环境的恢复作用不大。这就要求企业在积极履行企业的环境责任,防治企业造成的环境侵权问题的同时,积极引入环境侵权社会化救济制度。
从环境权的性质看,有必要对环境侵权进行社会化救济。环境权作为基本人权,其核心是生存权。环境是公民作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所,是人类生存的必要条件。环境权要求保护环境,要求任何主体在发展经济和从事其他活动时防止环境污染和破坏。环境权的一个重要本质属性是长远利益和眼前利益的统一[7]。环境权包含的利益是多重的,其体现的是整体利益、长远利益和个人利益以及眼前利益的结合。正是因为环境权的这种利益多重性使它具有比其他法律权利更高的价值取向和人性标准,也决定了其保护手段的综合性和责任体系的多元性。
如果污染行为本身不为人力所控制,则研究它就没有现实意义,因为法律关系调整的是人与人之间的权利和义务,人自身不能控制的物或行为不可作为权利义务的标的[8]。环境立法本意就是运用法律手段来干预调整民事法律关系中权利义务关系。对于日益严重的环境问题,在我国现有法律体系下对环境侵权救济仍采用传统的私法手段,这已力不从心。因此,求助于国家权力,运用公权力手段,在国家与社会的相互渗透中,公法与私法互相吸收,这样产生了同时具有公法和私法内容的、中间领域存在的社会法。社会法的原则是维护社会均衡,以扶持弱者,倾斜立法作为基本的原则,将倾斜点放在弱者一方身上。法律理论界普遍认为,包括环境侵权关系在内的特殊社会关系都是属于社会法调整的范围。在调整环境侵权关系时,需要遵循社会法的基本原则,把对弱者的保护作为相关制度设计时所必须要考虑的。通过对制度的设计以求达到及时有效地救济受害人、威慑加害人的双重目的。因此,需要修正和弥补我国环境侵权损害救济单一的体系理论,建立全方位的企业环境侵权社会化救济制度才能确保环境保护落到实处。但我国目前的补偿性赔偿责任机制很难对当事人形成正面的激励,甚至可能会造成一些的负面效果。应从实践中归纳出与现实需要相适应的企业环境侵权救济制度环境侵权社会化救济制度。
四、我国企业环境侵权社会化救济的建议
环境侵权社会化救济制度不是一个孤立的救济制度,它是建立在完善的理论研究、系统立法、政府支持和广泛的社会参与。因此,建立我国的环境侵权社会化救济制度需要分别从立法、政府、企业、社会公众等方面加以考虑。
1.立法层面
(1)在宪法上明确环境权作为公民的基本权利之一
环境权是在环境问题频发,生态危机凸显,威胁人类生存背景情况下提出的。蔡守秋先生认为,环境权是环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务[9]。就其性质,我国学者大多认为是一种新型人权。当前,企业是否履行环境义务成为公民和其他主体行使并实现环境权的最突出的问题,因此需要在宪法中将环境权作为公民的基本权利之一。