完善我国法官选任制度的若干思考

目 录


导 言
第一章、 我国法官选任制度现实困境的分析
一、 法官缺乏独立性。
二、法官的任职条件过低。
三、法院没有独立的进人权，同时招考方式不够。
四、对法官的管理，采用行政化管理模式，忽视了法官自身的特有要求，并且法院内部的多序列管理尚未完全建立。
五、合议制不落实，审判责任难以到位。
六、法院内部论资排辈、只能上不能下现象严重，缺少激励机制。
七、法官考核制度不科学，培训任务沉重，交流和轮岗制度实施不力。
第二章、我国法官选任制度存在问题的成因
一、我国法官选任制度的立法背景
二、我国法官选任制度存在问题的具体成因：
（一）的原因
（二）社会的原因
（三）制度本身的原因
第三章 改革我国法官选任制度的必要性考察
一、法官独立是确保司法公正的落脚点。
二、改革法官选任制度、提高法官素质是树立裁判权威的关键。
三、全球化趋势的加剧，决定着我国必须进行法官选任制度的改革。
第四章、改革我国法官选任制度的若干建议
一、抵制地方保护主义，确保司法独立与公正。
（一）严格法官任用制，保障法官不受地方干涉和影响。
（二）法院的进人权应收归法院统筹行使。
（三）在法院内部，应建立以分层招考制为主的择优机制。
二、通过严格法官选任条件，造就一批真正意义上的法官。
（一）提高法官素质不仅是行使法官职权的必然要求，也是使法官职业成为一个社会普遍性尊重职业的必要条件。
（二）法官应具备的基本素质。
（三）弱化法官等级，确保法官独立。
（四）切实实行法官淘汰制，精简现有法官队伍。
三、 建立法官的交流、轮岗及业务培训制度。
（一）逐步实行法官任职回避制度，树立公正的外部形象。
（二）建立法院分管工作的轮换制度，创造公正的内部条件。
（三）完善法官的考核制度，建立科学的竞争激励机制。
（四）加强法官的培训制度，提高法官群体的整体素质。
（五）从我国实际出发，改革和完善现行法官任期制度。

内容摘要

本文认为我国目前法官群体的整体素质不尽如人意的原因有许多，但没有实施一套充分考虑司法职业特点的法官选任制度是重要原因之一；在我国作为一名法官除立场坚定外，还必须具备所实的法学理论功底、丰富的司法经验及良好的道德水准；主张以《法官法》为中心，改变现行的法官任免权限，严格甄选法官，切实淘汰不称职法官，精简改良法官队伍，全力提升司法权威。


导 言

几千年来，我国的司法制度一直是司法与行政合一，行政长官兼理司法，没有独立的司法机构和人员。新成立后，在1951年的《人民法院暂行组织条例》中仍把法院定作为同级政府的组成部分，受同级政府的领导和监管。后来虽然将法院从政府中分离出来，但仍作为地方的一个机关。即便在1995年的《法官法》颁布实施后，法院人事管理仍沿袭以地方为主、条线为辅的管理模式。当然对于法官的管理方法也曾进行过不懈的探索，作了这样或那样的改进，如协管干部等，但仍是计划经济体制下那套旧的模式，没有突破以前的旧框框。应当说，将法院当作政府的一个机关，以解决实际问题为出发点、以追求效率为主要目标的上通下达式的行政运作模式，必然会造成司法的行政化；而将法官等同于一个公务员，不考虑法官职业的特殊性、按公务员管理方式进行法官的选拔培养，必然会影响法官的独立性；最终结果导致在获得有限效率的同时，却使人们对司法的最终期待－－维护公正难以实现。1因此，我们认为司法制度改革是法院做好新世纪工作的唯一出路，而建立和完善既适应我国实际、又与世界通行做法相一致的法官选任制度，以迅速提高法官队伍素质，已成为一项刻不容缓的工作。


第一章 我国法官选任制度现实困境的分析

在依法治国成为基本国策的今天，人们或许会将法治与人治两极化，认为法治就是严格依据已经存在的规则的统治。但是作为客观存在的制度，毕竞需要通过人主观能动的活动才能发挥作用，因为如果我们不能够造就一大批尊重规则、追求正义的法律家，并且使这样的法律家来操作法律的程序，那么，制定再完备的法律规范、设置再合理的司法制度，最终结果仍将是徒劳无益的。2由于近代型的司法制度在我国创立的历史不长，司法人员的职业化程度还相当低，与职业化相关联的职业意识尚未定型并被从业者所广泛认可。然而由于制度设计上的固有缺陷及实际运作上的不当，造成司法权行使过程中严重的行政化和法官管理方面严重的官僚化。加之，我们还没有确立法官在实现法院之宪法职能中的主导地位，更没有确立法院在法官主导下，按自己特有实现宪法职能的制度，3所以，值得社会各界依赖之法律家群体迟迟未能形成。在我国的现行体制中，通过对法官在法院、司法职能和整个国家职能中的地位，以及法院、司法职能在社会各界心目中的地位的分析，我们不难发现我国在法官选任制度方面尚存在很多问题：

一、法官缺乏独立性
按照我国《宪法》、《人民法院组织法》以及三大诉讼法的规定：人民法院依照规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该项规定确立了我国诉讼中的“司法独立”原则，但是该原则是以法院为基础的；在具体运作机制上，则是以法院审判委员会、合议庭等集体形式来实现，从而导致法官对审理的具体案件没有独立的决定权；在同一法院，对于案件的处理决定，行政级别低的法官往往要向高级别法官、普通法官往往要向具有行政职务的法官（副庭长、庭长、副院长、院长）汇报请示；在不同级法院间，下级法院往往会就一个具体的正在处理中的案件向上级法院逐级请示，以求得上级法院对该案的处理意见；由于法官之间审判权的不一致，存在有事实上的法官之上的法官，所以说在我国审判权属于法院，而非属于法官，换言之，我国的法官并未独立。
马克思曾指出：“要运用法律就需要法官，如果法律可以自动运用，那么法官也就是多余的了。”4由于法院的审判活动不可能由法院这样一个抽象的机构来“集体”行使，而只能由法官个人或若干法官组成的合议庭直接实施，所以法官在司法中的作用是显而易见的，只有做到法官独立，才能确保司法的独立。然而在立法上，我们一直倡导的是“人民法院独立审判案件”，而不是“法官独立办案”5。既然不承认法官独立，不可能赋予法官独立的身份，当然更不可能确立保障法官身份独立的各种制度。而作为法官，在既无独立的名份（身份）又无独立的资本（制度保障），却要求其有独立的品格，这无疑于缘木而求鱼。当然，在我国上确实曾出现过许多能不顾自身前途、乃至身家性命，在办案中刚正不阿、铁面无私、清正廉洁的“青天”，但这种“圣人式的自律成果”绝不能成为抨击当今法官素质偏低之依据，而应在完善重构我国法官管理体制，特别是改革法官选任制度时，引起人们广泛的思考。由于目前我国并没有建立起一种使法官无后顾之忧、又让法官不敢不值也不愿去贪蝇头小利的制度作为外部保障，所以作为缺陷之弥补，迅速建立一套确保从业人员具有较高素质的法官选任制度，不仅是全面贯彻依法治国基本方略的需要，也是落实以德治国方针的重要制度保证。
在我国，影响法官地位的重要因素主要是行政干预，我们的法院实际上处于权力机关和行政机关的双重影响之下。从本源意义上来考察，司法权应是一种被动性、判断性、程序性、中立性、终局性的权利，而其中的“判断性”和“中立性”特点决定了法官必须保持较高程度的独立性与中立性，以此才能保证法院审判活动的公正、合法与正当，因此，法院只宜接受“监督”而不应接受“命令”。而在我国，权力机关拥有对法院院长的选举权、罢免权，对副院长、庭长、副庭长、审判员的任免权，对法院审判工作的监督权乃至决定权（如现时理论界争论激烈的人大个案监督在个别地方人大就有相当大的市场），法院由权力机关产生并向它负责；而行政机关虽然是和法院平行的，但它对法院的人事选调、编制计划、财政安排、物资调配等可以直接控制。由于这种制度安排，致使我国的司法机关因其与生俱来的弱小，在实际运作过程中出现了偏面迎合权力机关、行政机关的倾向。而按照行政机关的工作方式进行法院的人事调配，即采用地方党委主管、上级法院协管的制度，致使一些不符合法院需要的人员，特别是不懂法律的一大批行政官员按照惯常的组织程序，进入法院领导班子；而法院所急需的法律专业人才却被排斥在法院之外，这样法院的从业人员不论是何种素质（包括法律素养），在其所在地区或所处行业均无“鹤立鸡群”之感，法院的威信、司法的终局性根本无从建立。6行政对于审判工作的干预，是法官们普遍感到为难的问题。正如严复曾评论的那样：“从之道言之，则鞠狱判决者，主上固有之权也。其置刑曹法司，特寄焉而已。故刑部奏当，必待制而，而秋审之犯，亦天子亲句决之，凡此皆与欧洲绝异而必不可同者也。今盎格鲁国民，其法庭咸称无上，示无所屈，其所判决，虽必依国律，而既定之后，王者一字不能易也。”7正是由于我们司法历史以来一直对权力和行政的依赖，所以在体制上也从来没有获得过独立的地位，因而司法职业者也就不可能形成一个在道德上有独立追求并有力量维护这一道德的群体。8虽然现实状况已经不能与严复的时代同日而语，但现实中，我们的法官时常会遇到依照领导的意见办案可能会有违法律的规定，而严格按照法律规定办案又可能因违背领导的旨意而影响到自己的前途，在时甚至会出现承办法官在没有得到上级领导（有时还包括非法院领导）对具体案件的处理意见前不敢下判之状况，法官的独立性以至司法的独立性根本没有得到保障。
从本质上讲，在法院无论是院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长，还是普通审判员或者是代理行使审判员职责的助理审判员；一旦按规定程序取得某一案件承办权，其由赋予的审判权应当是平等的。同一法院的法官之间可能因资历等原因而等级不同，但不能因为法官等级高，就享有高一等的审判权，就可以有更大的判案权力，每个法官正当履行职责，不受其他法官的指挥和控制，其独立性应当受到充分保障。

二、法官的任职条件过低。
对于法官的任用，世界各国方法虽有不同，但均一致地采取高标准严要求的做法,在很多国家，从事法律职业的人们，需要经过特殊的职业培训和职业资格。特别是在当今社会生活变得越来越复杂，法律规范也变得越来越具有抽象性和普遍性的情况下，解决纠纷或对其可能的解决方案提出建议的工作变得越来越困难，更需要专门的训练。9在法官需要对案件做出判断的时候，无论从职权角度讲、还是从证明责任角度上看，在事实真相真伪不明的时候，法官都要对案件做出结论。既然要做出结论，他就必须拥有相关的法律知识和社会常识，尤其在科技高度的今天，随着信息技术的不断普及、生命科技的不断发展，给法官审理案件，尤其是审查判断证据带来了许多的困难。所以，法官的选拔与任命条件更应该严格，更需要专门的业务培训。
按世界各国的通常做法，对于法官的任命一般有两种模式，一种是各级法院的法官均由中央任命，从而保证法官不受地方的干涉和影响。例如，英国各级各类法院的法官均由最高法院大法官提名，英王委派或任命；美国所有联邦系统的法官（包括最高法院、上诉法院、地区法院的联邦法官）均由总统任命，参议院批准。另一种，只有精通法律、熟悉审判业务的人才能担任法官，以人员配备的高质量来确保司法独立的实现。在日本，若想担任法官不仅要完成四年的法学部学习，还必须参加及格率极低（通常在2－3％）的全国司法考试和两年的司法训练、法学研究所学习并考试合格；而最高法院的法官要从见识高、有法律素养、年龄在四十岁以上并已担任高等法院的院长、法官、律师、检察官、大学教授或副教授共计二十年以上的人中任命；在英国，只有具备十五年以上的司法经历或拥有十年以上出庭律师资格的人，才能被任命为上诉法院法官或高等法院法官。10
而在我国，法官的任职条件实在太低。《法官法》对法官的资格条件仅规定为：具有中华人民共和国国籍、年满23周岁及专历等要求，而对行为能力的规定比较笼统。法官与其他国家工作人员没有什么两样，既不需要资格考试，也不需要精深的法律知识，招干人员、复转军人及其他调入人员，皆可轻而易举地成为法官。另外单就文化素质来看，法官在整体上仍然比较低。据1995年统计，在全国法院系统25万多名法官中，本科层次的只占5.6%，研究生层次仅占0.25%。这几年来情况大为改观，以上海为例，到2000年底，法官中本科层次的占49.2%，研究生层次的占1.94%。但若与国外相比，其状况还是不能令人满意的。正因为法官与其他公务员相比并无任何高明之处，所以在建立独立而优越的法官保障体制时，阻力会如此之大。
同时，法院招录人员的结构也不尽合理，过去局限于军队转业和退伍人员，现在局限于大学应届毕业生。过去招录人员的结构不合理倒是有情可原，因为当时法律院系少，受过正规的法学的人也比较少，况且我们一直把法院定位在是人民民主专政的工具、打击敌入的武器，因此在司法人员的选任上偏重于对素质的要求，有时甚至只强调政治上可靠，“业务上差一些可通过实践学习和提高”，所以招录经过了革命熔炉锻炼的复转军人成了最佳选择。同时过分地强调联系群众、贴近群众，使法官这一应该与社区具有一定距离、特别强调专业化的特殊职业趋向了大众化，11从业人员根本无法产生职业荣耀感。在这之后的知识化浪潮中，又偏面强调起从业者的文凭。法院系统为全面提高学历层次，全体动员抓学历教育，连最高法院也办起了全国法院干部业余法律大学，进行批量化的大专文凭加工，经过十年左右的努力，全国法院系统人员的学历层次一下子上升了好几个台阶，在好多地方的公检法司系统中法院一度成为学历层次最高的部门。但回过头来对法院的自办教育进行回顾和，我们发现：在职学历教育的结果确使从业人员的业务水平有了长足的提高，但能力提高与学历之提高缺乏必要的正比例关系，特别是与其后进院的正规法律院校毕业人员作出比较后，普遍发现法院化这么大的人、财、物实在不值。于是各级法院在对人员的招录标准上，又不约而同形成了新的共识，即把招录新进人员的范围局限在具有高学历的大学应届毕业生中，而由于高校教育体制的改革及人才流动的市场化，法院招录人员又产生了对学历偏面求高的不当趋势。在有的地区的基层法院甚至出现把书记员的招录定在硕士研究生学历以上的人群，对法警也要求本科以上，不再招录其他人员。这一方面使现时许多法院中出现了除办案经验外，无论是法学理论素养还是法律文书制作能力，书记员高于助审员、助审员高于审判员、审判员高于庭室长的奇特现象；另一方面造成审判队伍不稳，人才资源也有极大浪费。
由于法官的任职条件较低，法院一直是各行业中外行人较为容易进入的一个机构。根据1993年全国高级法院换届选举工作来看，高院院长中熟悉审判业务和比较熟悉政法业务的共22人，占73％，而对政法业务一点都不熟悉的也占了27％，对此人们很难想象这些百分之百的外行法官究竟是通过什么程序选任出来的。12法官法实施以来，特别是依法治国的基本方略确定之后，这几年我国司法的专业化进程大大加快，法官特别是首席法官的专业化问题得到了普遍的重视。但在具体实施中，常采用对拟任首席法官集中至国家法官学院短训2－3月，以获取必要之专门知识的方法；虽然从的角度看，这个进步是显而易见的，但仍引起各方人士的质疑。而法院人员的进易出难，直接导致法官队伍臃肿、庞大，内部人员比例失衡。按1999年年底的统计，全国各级法院共有28万名法官,按13亿人口，每万人中有2.15名法官。13而美国联邦最高法院和州法院共有法官3万名，2.5亿人口，每万人中有1.2名法官；日本全国法官共有2825名，1.23亿人口，每万人中只有0.23名法官；英国的正式法官为500余人，0.58亿人口，每万人中不满0.1名法官。按法官在人口中的比例来比较，我国法官的数量是美国的1.8倍，是日本的9倍强，更是英同的21倍还强。再就各级法院的法官的数量来分析，美国联邦最高法院只有9名大法官，11个巡回上诉法院，法官从3名到15名不等，94个联邦地方法院法官从2名到27名不等。各州最高法院法官5到9名，上诉法院4到6名，至于州的地方法院和宪法法院，一般只有一名法官。各级法院法官都配有助理为其服务，人数不等。联邦最高法院大法官一般配备5到6名助理。日本最高大法院法官的限额是15名。地方各级法院的数量是：8个高等法院共280名；50个地方法院共910名，另有460名助理法官；452个简易法院共810名；50个家庭法院和79个家庭法院派出法庭共200名，另有150名助理法官。各级法院都配备若干调查官，其任务是奉法官之命，负责关于案件审理与裁判所必要的调查。14但
在我国各级法院一般都有几十名法官，多数高级法院和一些大中城市的中级法院超过百人，少数发达地区（如上海），因为案件数量相对较多，即便是基层的区县级法院人数也要近二百。根据2000年度统计，上海高院系统共有法官3500人，按1600万人口计算，每万人中法官也达2.2人。所以说法官数量不论从总体上讲、还是就每个法院来说，都是比较多的，这样就会形成一种恶性循环：法官数量越多，质量越难保障，素质不高必然产生效率低下，导致案件大量积压，要解决大量积压的案件，要么牺牲质量求得数量，要么增加法官人数，又回到法官数量增多的起点。这样国家就难以给法官提供较为优厚的待遇，因而法院就越难吸引优秀人才加盟。正因为目前的法官群体如此驳杂，致使我们的法官职业伦理与纪律执行变得缺乏而又无力，审判的质量和效率就难以保证，法院和法官的声誉下降，司法权威树立不起来。

三、法院没有独立的进人权，同时招考方式不够。
现在，法院的进人权由地方人事部门掌握，法院的编制、每年的进人计划、名额的确定、报考、笔试乃至面试均由他们代劳，还必须参加并通过公务员，完全属于典型的“父母包办”。其结果是法院的进人渠道太过宽畅，但进的只是一批合格的“公务员”，对法院的自身特殊要求没有充分考虑，对法院最为关注的考生法律知识考察不够。
通常在整个招考过程中，法院负责招考的人员被人事部门作为数名考官中的普通一员，按组织人事部门的召集人之安排，以人事部门统一制订的普通公务员的录用条件进行评价选择，其打分作为数名考官中的一份参加计算（若打分属最高或最低时，还将被剔除）。考试包括笔试和面试两部分，笔试又包括两部分：行政能力测试和素质考察，根本没有法律知识方面的考察。在面试中根据招考部门的不同，也有10％的专业题，但由于所占权重实在太小，往往每个考生只有一个题目，其偶然性实在太大，或者对考生所提问题比较浅显。所以招考的全过程根本不能全面、准确地考察法院所招人员所达到的法律水准。这种由组织人事部门挂帅、纪检部门监督、法院参加的分权式招录，从表面上看，法院因可以进人由组织人事部门决定为托词，而增强抵制来自地方种种压力之能力；但实质上，由于在进人问题上法院更无决定权，由组织人事部门根据其喜好直接行使了法院的选人权，所以这种“拉郎配”式的方式使法院更无抵制外来不当压力之能力。正因为，并不是所有法学院毕业并通过公务员资格考试的学生即符合法官资格，加之如前面所述，法官是一项特殊的职业，符合普通公务员资格的学生一般还不能达到法官应然达到的资格；虽然我们也不排除进入法院以后，通过再培训人们各方面能力会得到提高，但是与发达国家招录条件相比，招录没有法律实践经验的应届毕业学生，明显是不够科学的。
按照目前的招考模式来看，除中央各部委所招的公务员是面向全国以外，一般公务员的设计，各地都搞自己的一套，且均竭力从本地应届毕业生中录取公务员，这样虽解决了部分本地区学生的就业问题，但不利于建立全国统一的人才市场，所以也绝难保证能招录到最优秀的人才加盟法官行业。


四、对法官的管理，采用行政化管理模式，忽视了法官自身的特有要求，并且法院内部的多序列管理尚未完全建立。
目前我国法院法官级别比照套用行政级别，法官的等级及其工资也按行政级别确定，不同级别之间的法官其职权、地位和待遇有所区别。法官的任免升降相当大程度上取决于本法院内较高级别的法官，法官等级的确定事实上也取决于较高级别的法官。因为法官的等级与法官是否担任司法行政职务、担任何种级别的行政职务是直接挂钩的，这种司法行政职务也是由本院院长提请有关机构和部门任免的。所以这在事实上造成了较高级别的法官对本院较低级别的法官享有控制权，彼此之间形成领导与被领导的关系，从而使法官失去应有的独立性。
对法官的管理，采用行政化管理模式在我国由来已久，其主要特征首先表现为行政色彩浓郁的首长负责制及请示汇报制度。这种行政化管理方式严重违背了司法运行，其负面影响极大，因为诚如一位德国学者所言：“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成失职。而对法官来说恰恰相反，如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成失职。”15同时，由于每个法官都有一个行政级别、他的职位也确定了与行政机关相当的级别，其待遇不是与业务水平或办案质量、效率挂钩，而是与法官享有的行政级别挂钩。法院中不管你是办案法官还是后勤总务，也不管你是记录员还是一个司机，只要你的行政级别一样，其收入待遇就一样。如此一来，法官们便难以产生一种职业荣誉感，自律意识难以提高，以致低层次的廉政问题时常出现。
目前我国法院内部机构设置不合理，法官职务序列与非法官职务序列界限不清，法院中除司法警察已经单独序列以外，其他人等都往法官一条序列靠。在法院内部机构设置上，存在机构重叠，职能交叉现象，把法院办成了小社会，致使在法院内部行政人员和后勤人员占编比例过大，人员编制膨胀，经费不堪重负。同时因为片面地理解以审判工作为中心，以致于所有待遇都与相应的审判职务挂钩，即使是司法后勤的财会人员往往都要任命相应的职务，那怕已经是师了，也要争一个助理审判员的头衔做做。这就导致在法院里法律专业的大学生在搞办公自动化或文书档案管理，而在搞财会出纳的、做记录的书记员们都在苦读法律，当然我们可以说，他们当中绝大多数人的工作安排是必要的，而且他们做得都很优秀，但事实上已经造成有限人才资源的巨大浪费，法院也因人才结构过分单一而削弱其整体优势的发挥。另外人人有法官职称的做法，不利于培养法官群体的精英意识、荣誉意识，人数的众多也难以优其待遇、隆其地位。只有使有权并能够审理好案件的法官比法院中的实际人数少之又少，我们才能通过提高法官的整体素质，达到树立司法权威的目的。

五、合议制不落实，审判责任难以到位。
现实中，合议庭流于形式，审判长临时指定，合议庭成员临时组合，合而不议、议而不思、人云亦云等不正常现象时有发生；而合议的变味，实质上把合议制变成了独任制，使合议庭中的审判责任分担严重不均。
事实证明，长期以来实行的案件层层汇报、请示的做法，是影响合议庭发挥职能作用的的首要和根本原因。同时合议庭的责任也不明确，庭审活动主要由承办人主持，其他合议庭成员庭审时不专心，评议时敷衍了事。承办人不是审判长时，审判长也只是在交待合议庭成员、当事人时主持一下，其他法庭调查、法庭辩论等均由承办人主持，其他合议庭成员对案件存在的问题不愿意花精力思考，一般是附和承办人的建议，提出不同意见时，也很少阐明理由，更有甚者合议庭根本不在一起评议，而是承办人将自己的处理意见分别与其他合议庭成员打声招呼就可以了。合议庭其他成员对承办人拟写的裁判文书事先无意见、事后也并不审阅和了解，承办人遇到难定的案件，通常的做法就是将裁判文书送庭长、院长审核。由于合议庭操作时程序上的繁琐及断案中并没有发挥出合议庭设计者所预期之集思广益的效果，所以现实中基层法院在对案件的一般审理时，均采用先简易独任庭，在规定时间无法结案时方转为合议庭的习惯做法，合议庭审理已经变味为延长法定审理期限的一种手段。
司法的行政化对合议制的实施产生了重大负面影响，具体表现在法官审判案件时要受院长、庭长和审判委员会的领导。根据法院组织法，法院的院长、庭长不是一种审判组织，而只是一院或一庭的行政事务管理者，其根本的身份还是一名法官。作为法官，并没有赋予院长、庭长在对具体案件的审理中拥有比一般法官更多的职权。即使是院长，也只是有对疑难重大的案件可以提请审判委员会讨论、对确有错误的生效判决可以提请作出再审决定，但并无单独做出裁判或改变裁判的权力。但在我国各级法院，法官审理案件往往要向院长、庭长请示汇报，院长、庭长有权对案件的审判提出意见，甚至改变合议庭的决议，拟定的判决、裁定等也必须经过庭长、院长审阅签署以后才发生效力。当然兼任司法行政职务的法官对案件的审判权拥有超越其他法官的特别权力，在我国有一定的原因，在建国初期由于人民司法力量的薄弱，为实现司法的正义及法律实施的统一，不得已采取行政集体领导的方式，这对确保司法产品的质量起到过一定的作用，但这些以允许存在法官之上的法官，以牺牲法官的独立性来获得，其代价实在太高。

六、法院内部论资排辈、只能上不能下现象严重，缺少激励机制。
法学家贺卫方认为目前我国推行的一套法官等级制度在追求与行政官之间区别的背后，显示出制度设计者既想表现行业的特殊性，却又难以超越行政管理的惯常思路的尴尬情形。16
由于《法官法》出台时的先天不足，其存在许多难以逾越的缺陷，其中最大的失败就是在同一等级的法院中设置过多不同等级的法官，这显然与法官独立原则的坚持相违背。现行制度的缺陷主要是等级的划分过于细致和繁琐，法官的级别分为四等十二级，这样的划分在当今世界上是绝无仅有的，就拿上海的基层区县法院来看，同样是法官但其法官等级就可能从五级法官到二级高级法官有八级之分。过细的等级划分，导致一个法官在执业生涯中其法官等级的经常性变更晋升，这种变更和晋升可能造成法官对级别问题的过于敏感，产生严重的级别意识。应当看到，在行政机关和军队里面，为了确保效率，往往把下级服从上级作为一个基本的要求提出，所以强调等级是必然的。法院确实也要优质高效，但相比而言追求公正才是法院工作的终极目标，应当说正因为法院区别于行政机关和军队，把公正放在了效率之前，法院才具有了存在之必要。而公正的获得有赖于独立的判断，所以法官是一种特别反等级的职业，对于司法职业来讲，法官最重要的品格是独立。独立不仅仅意味着法院系统对于外部干预的独立，而且也意味着上、下级法院之间的独立，更意味着法官个人的独立。法官只服从自己对法律的理解，服从自己心中的正义标准。但是目前的法官等级制度，客观上却在强化法官之间的等级差别，从而对培养具有独立品格法官的努力造成了极大的负面影响。
由于法官等级的确定，主要是依据行政级别高低、工龄长短来确定，基本上未去考查法官的司法经验、法学理论修养、案件处理能力及效果，并且法官等级只上不下，造成老法官没有危机感，年轻法官缺乏向上的动力。所以在处理案件中，我们的法官之间鲜有理论上的争论，法官业务素质的提高完全凭借法官自身的努力，而缺乏环境的激励。另一方面本来就很少的优秀审判力量被闲置，主要表现为：一些具有较高理论水平和丰富实践经验的审判人员担任院、庭长后，基本上不参与具体案件的审理工作，长期脱离审判实践，专注于案件的研究把关和行政事务，而学而优则仕的传统致使一些法学理论功底扎实的高学历人员也常乐于滞留在非业务庭，既不利于自身和人才的培养，也造成审判资源的重大浪费。

七、法官考核制度不，培训任务沉重，交流和轮岗制度实施不力。
目前法院的考核仍以对国家机关公务员的考核办法进行，这种强调效率优先的行政考核办法根本没有体现出法院工作的特点，在考核中对法官的工作量、业务水平的考核，片面以每年办了多少件案件、有多少件被发回重审、改判、再审等为标准，这显然是不科学的，至少是不严谨的，况且有些“量化指标”尚欠科学。17近来基于社会的巨大压力和司法活动的性考虑，有些法院又考核起一步到庭率、当庭下判率、结案调解率，以致于与追求司法公正的最终目标的实现，南辕北辙。
没有正确处理好学历和岗位培训之间的关系，相当一段时间法院领导热衷于学历教育，致使法院过多承担起了社会的教育责任，牵涉了法院的大量人力物力。经过全国法院干部业余大学过去十多年的学历教育，据统计目前全国法院有大约半数以上法官达到了法官法规定的大专以上教育程度，但正规院校毕业生依然是凤毛麟角。面对如此之低的法官整体素质，有关管理部门仍在大声疾呼加大培训力度，这实在令人难以理解。纵观当今世界，还没有哪个国家是通过对法官进行培训去替代法学的系统教育的，因为过去的这种学历培训是不能从根本上解决问题的。18现在我们对法官的岗位培训已经起步，但对法官终身教育的必要性认识还不足，往往着重于新任人员、转岗人员的上岗前培训，而对在岗业务骨干，缺少经常性的充电式教育；着重于新法规实施前的辅导，而对实施中的深层次问题的探讨较少；将有限的教育培训机会集中于行政事务本就繁忙的院庭长，而第一线的法官得到的机会很少。更为严重的是，一方面各级法院通过自行办学（业大）、委托办学等措施，花费大量的人力、物力、财力鼓励学习，努力提高在职人员的业务素质；而另一方面，学历低、法律素养差的人员，又源源不断进来，法院培训任务繁重，人员的整体素质难以有质的飞跃。
法官交流和轮岗制度不健全不规范也严重影响法官队伍的稳定和整体素质的提高：一种倾向是大量法官从一进法院起就一直从事某一岗位，知识面狭窄、工作协调能力差，工作中只能就案论案，难以使案件处理的法律效果和社会效果达到统一；另一种倾向是对法官工作的随意调动，且往往从所谓的工作需要出发而不太顾及或征询法官本人意见，造成岗位稳定性差、法官难有稳定感，而法官专业化程度的降低，也使法官以法断案的能力下降，难以产生专家型法官。
综上所述，我国现行的法官选任制度尚不，许多制度、措施还不健全，有待进一步加强与完善。

第二章、我国法官选任制度存在问题的成因


一、我国法官选任制度的立法背景
建国之初，人民法院根据《人民协商会议共同纲领》，按照1949年《中共中央关于废除国民党六法全书与确定解放区司法原则的指示》逐步建立起来，当时各级法院的院长、副院长由同级人民政府委员会任免。
1954年宪法确立了国家的根本政治制度为人民代表大会制度，人民法院从人民政府中分离出来，规定由同级人民代表大会选举产生。《中华人民共和国人民法院组织法》规定：各级法院的院长由同级人民代表大会选举罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员由本级人大常委会任免。
在文化大革命时期，各级法院被军管，法院独立审判原则遭否定，审判人员的任免、培训、考核等法官管理制度停止执行，法院干部管理制度受到严重破坏。
党的十一届三中全会以后，恢复了法院的独立审判原则。但在此之前，我们把政法部门仅仅当作阶级斗争的专政工具，片面强调法院的政治职能，忽视其社会职能，尤其忽视其维护公民人身、财产等权利和自由的功能，因而一味强调、追求法官的政治素质，忽视其法律专业资格和素质。党的十三大和十四大作出了加快人事制度改革的重要决定，从此，法院对法官实行公开招考、择优录取；法官的晋升通过与考核相结合；成立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心，对审判人员进行在岗教育；提高审判人员的政治业务素质，健全干部考核、奖惩和退休制度，为法官法的制定积累了经验。
1983年《人民法院组织法》对法官任职提出应具有“法律专业知识”的要求，1995年《中华人民共和国法官法》的颁布，从立法上规定了法官任职必须具有高等学校专科以上学历。同年，开始实行初任审判员、助理审判员全国统一考试制度。党的十五大提出了依法治国的基本方略，为法官管理制度的根本变革创造了较好的外部条件，1998年9月3日《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，1998年9月7日《人民法院审判纪律处分办法（试行）》等法规陆续出台，法官法的配套法规逐渐建立并完善。

二、我国法官选任制度存在问题的具体成因：
我们要建立和完善与世界法治潮流相统一、与我国实际情况相适应，既有性又有可操作性的法官选任制度，当然要学习借鉴国外法官选任制度。经过仔细剖析，我们发现当今两大不同法系国家的法官选任制度，不论是具有浓厚官僚制色彩的大陆法系，还是采取精英制的英美法系，其制度本身及操作理念无不透视出文化传统方面存在的差异，根本无法得出哪种制度比较先进而哪种制度相对落后。所以我们的学习借鉴必然是扬弃。
在英美法系，由于他们属于判例法国家，法官不仅仅要判案，而且还要通过案件去解释。当事人主义的诉讼模式，又使法官在审判以前不能接触任何证据和过多的事实材料，在开庭过程中，法官的调查询问权也受到很大的限制，法官必须在时间和空间都极为有限的条件下，在控辩双方的唇枪舌战中把握事实，并要在纷繁复杂的判例中抽象出适用本案例的一般原则和法律规范。因而法官不仅要有扎实的法律知识，而且还要有娴熟的庭审技巧和丰富的社会经验。
在大陆法系国家则没有严格的个人负责制，成文法的传统决定了法官只能机械适用法律，尤其是职权主义的诉讼模式，使法官的素质不需要有英美法系国家的法官那样高。法官在开庭前大量接触证据和案件的事实材料，开庭过程中有拥有广泛的调查询问权，法官有的是时间和手段查清事实，同时成文法本身条理清晰、结构严谨、内容完备，因而无论是事实的认定还是法律的适用，对于法官来说都不太困难，素质相对低一点也是必然。
相比而言，社会主义国家的法官选任制度形成时间较短，与世界发达资本主义国家相比相差很远。尤其在我国，法官选任本来起步就晚，又在文化大革命中遭到过严重的破坏，现又正处于不断改革转制时期，一切有待探索、建立和完善。虽然我国既不属于大陆法系国家也不属于英美法系国家，但是我国是成文法国家，在法官选任制度方面有些偏向于大陆法系国家。若对我国的法官选任制度进行仔细剖析，我们发现之所以存在诸多问题，具体原因如下：

（一） 历史的原因
封建社会历史过长，轻视、蔑视法治的思想影响较大。原本司法独立是法治国家的一项重要原则，但在长达2000多年的封建社会中，没有法治，只有人治，与封建统治者讲司法独立无异于对牛弹琴。没有法治的一个重要体现，就是行政、司法不分，行政长官兼理讼狱。由于任命行政长官的主要条件不是其司法要素和品德操守，而是对其统治者的忠诚程度及治国理财的能力。这种思想意识的传统做法对新中国仍有很大惯性影响，导致不重视法官素质的现象长期得不到彻底纠正。
半殖民地半封建制的中国，极其仓促的照搬了西方资本主义国家的一些法律规则，但还没有来得及完全消化，就湮灭在不断的战乱之中。
新中国建立以后，法官选任制度虽然有过长足的发展，但仍然不能弥补这一缺陷（这一点在本章第一部分已有阐述）。另外，党的十一届三中全会以前，我们不重视法律人才的培养，存在着法律院系少，学生数量少的问题，文革期间，即1966年到1974年全国高校全部停止招生，1974年至1977年恢复高考期间，全国仅保留了两个法律院系，每年招生不足百人。由于接受正规、系统法学、培养的人才数量奇缺，而受过正规系统法学教育、培养的人才又有许多学非所用，致使大量非专业人员进入法院。尽管，后来法律专业毕业生数量增加，但是局面似乎已经形成，门外的进不来、门内的又不想出去，法官低素质现状一时难以改变，。

（二）社会的原因
法官与社区联系的过分密切化妨碍了法官中立观念的确立。美国学者波斯纳认为，“诉讼所涉及到的人们与法官通常有不同的社会距离，与法官关系越近就会得到越多同情的回应，而与实际的过错无关”。20我国一贯坚持群众路线，这种思想路线蔓延到司法上，导致法官在社区中的易接触性。法官平民化固然可以增加民众对司法人员及司法制度的了解，有利于对司法行为及法官道德行为实施监督，然而法院和法官生活与现实社区之间没有设定一定的距离，就不能使从业人员内心产生一种超凡脱俗之感，而现在又要将无论是学识、还是道德水准本就无甚突出之处的法官在现实生活中的所作所为未经过滤、开放式地展现在大众的眼底，使大众对法官的最后一点因司法运作的繁琐产生的神秘感而对法官产生的敬畏之意也荡然无存。这对于树立法官与法院的声望与权威是不利的。严格来讲，法官应该是一种贵族职业，不应该出入普通市井，如果让法官频繁的接触当事人或者律师，无疑都会对法官的判案造成影响。
法官选任的本地化及司法管理体制上的条块分割，加剧了法官选任制度中问题的存在。长期以来，我国的法官来源有三个渠道：复转军人、社会招干人员、法学院校毕业学生。前两者学历比较低，他们大多是经培训上岗后在实际经验的基础上干工作的，一般认为他们的素养比较高，但缺乏系统的专业知识；第三种人员学历高、法律素养比较高，但同时社会阅历浅，组织协调能力差；应该说此三类均不是法官的合适来源。另外法官自选任后基本都在选任地工作，既不要求避亲又不要求避籍，法官与选任地的各种因素存在着千丝万缕的联系，会加剧法官选任制度中问题的继续存在。
财政上始终无法独立，司法经费由各级地方人民代表大会确定，由同级人民政府的财政机关拨给的这种做法使法院完全依附在政府之上。俗话说：嘴巴决定脑袋，是政治的基础。既然法院没有独立的财政权就无法要求法院完全独立，而在对法官的衣食住行还未予以充分保障之前，就无法企望法官能保持高度的独立性；而一旦法官把主要精力投入到如何改善自身生活的努力中去时，低层次廉政问题的发生也就在情理之中了。

（三）法律制度本身的原因
新成立以后，在法律制度上几乎生吞活剥地移植了苏联模式，尽管不断地进行改革，但是至今仍或多或少地暴露出其内在的机制性局限。在我国诉讼主体的客体化现象严重，一直以来刑事诉讼中的被告人、犯罪嫌疑人，民事诉讼中的当事人被视为诉讼客体，法官不是处于一个中立的位置，而是以纠问的方式对待当事人。1996年刑事诉讼法修改后，使刑事诉讼的诉讼模式由以纠问主义为主转向以当事人主义为主，赋予当事人以诉讼主体的地位，但是实践中当事人仍然相当大程度上处于诉讼客体的地位，也就是说职权主义模式的阴影依然存在。在诉讼中法官可以不当庭作出判决，可以收集证据，广泛的询问，在这样的条件下，就会关联导致法官选任的条件始终无法抬高。


第三章 改革我国法官选任制度的必要性考察

我国现行的法官选任制度之所以要进行改革，除了前文所提到的它在现实中存在的一系列弊端外，还主要是基于以下几点理由：

一、法官独立是确保司法公正的落脚点。
司法独立最终落脚于法官独立，只有法官独立,才能使诉讼中帮助和制约法官作出正确判决的一整套制度真正发挥作用，也才能有效贯彻司法责任制度。因为法官不独立，就难免受到各种不相关因素的干扰，从而偏离中立的立场，作出错误的判决。正如1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》（草案）第2条所言“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、传导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判”。该《宣言》第3条又规定“在作出裁判的过程中，法官应对其司法界的同行和上级保持独立”。只有保障法官相对独立的地位，才能使其保持中立的立场，从而不偏不倚地裁判。21目前我国的司法已经存在了很多不公，到了已经不改革不可的地步，从法官选任制度着手，应该是一条必由之路，同时也不失为一条捷径。
司法独立是司法本质要求所决定的，是公正、平等执法的要求，是维护国家法制统一原则的需要，而司法独立的核心内容又是法官独立，这已成为世界大多数国家公认的原则。我国已经正式签署联合国《公民权利和政治权利国际公约》，承认法院内部实行法官独立审判，也是顺应世界潮流，履行国际义务的表现。

二、改革法官选任制度、提高法官素质是树立裁判权威的关键。
所谓裁判权威，是指司法机关的裁判文书在解决争讼的实践中所应当具有的权威性和公信力。目前我国司法机关的裁判文书缺乏权威性和公信力，司法裁判的拘束力弱化，主要体现在对司法机关和当事人的拘束力不强；裁判的执行力得不到落实。裁判权威性弱化的原因是多方面的，与本文所论述的问题有关的一个方面就是法官队伍的良莠不齐也是其中一个重要因素，因为法官掌握着国家法律赋予的审判权，该项权力的运作直接关系着诉讼当事人的生命、财产和自由，因此对执掌审判权的法官应当具有素质方面的高要求，只有这样才能保障裁判的权威性。
32宋冰：《程序、正义与化》（外国法学家在华演讲录），政法大学出版社，1998年版，第198页。


33 徐显明，《司法改革二十题》，《法学》，1999年第9期，第4页。
34李汉昌：《司法制度改革背景下法官素质与法官之透视》，载《中国法学》，2000年第1期，第54页。
34王世民等：《法国司法改革与法官教育培训制度（下）》，载《适用》，2000年第1期，第48页。

36 〖英〗J.S密尔，《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第200页。