浅谈我国劳动教养制度的立法缺陷

劳动教养制度自20世纪50年代创立至今，发挥过不可替代的性作用，但随着社会主义法制建设的不断完善，其局限性不可避免的暴露出来。本文试从立法角度分析其缺陷。

一、在立法思想上，渗透着浓厚的义务本位观

任何一项的创制都必然受制于一定的法律价值观。亘古至今，支配或影响法律创制的价值观主要有两种：即义务观和权利观，前者立足以义务为本位，强调国家法益、社会法益的保护，个人法益只是在配合前两种法益的前提下才予以立法考虑；后者立足以权利为本位，突出个人法益的张扬，认为个人法益是国家法益、社会法益存在的基础，离开了个人法益，国家法益、社会法益就失去存在的意义。这两种价值观在不同的国家或同一国家的不同历史时期各有侧重或体现。在义务和权利熟轻熟重的争议中，受厚重的中华传统法文化的影响，当代人在观念上仍习惯于将义务凌驾于权利之上。在劳动教养立法中，这种思想体现得十分明显，突出表现在：一是在指导思想上，政策性、行政性、实践性较强，色彩浓厚，法定性、司法性、理论性较弱，法制根基不足；二是在规范内容上，偏重于实体规范，忽视程序规范，办理劳教案件中的一些重要程序，如调查取证、传唤讯问、听证申辩等都缺乏必要的法律规定；三是在劳教人员的法律地位方面，义务规定多，权利规定少，特别是《宪法》赋予公民最基本的政治权利“选举权和被选举权”被劳教立法抵销殆尽。

二、在体系结构上，庞杂而不明晰，多样而不系统
　　一定的立法体系不仅是该部法律规格的外在表现，而且也在一定程度上显示了该部法律的内在本质。劳动教养作为我国预防犯罪，防卫社会的一项法律制度以其特有的功能在我国法律体系中占居重要的地位。但是，由于历史与现实的原因，我国劳动教养立法在体系上呈现庞杂而不明晰、多样而不系统的缺陷，[1]具体表现为：其一、从制定和颁布规范性文件的主体来看，既有全国人大常委会、国务院，又有最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部，还有地方立法机关和司法部门（有的以地方人大常委会的名义，有的以公、检、法、司的名义制定在本地区施行的地方性劳动教养文件），可谓是法出多门，立法主体与解释主体多元；其二、从文件的权威和效力来看，既有具有较高法律效力且合法的基本法律以外的法律，又有仅次于基本法律以外的法律，且丧失合法性的行政法规、地方性法规、行政规章，还有指导执法活动的司法解释和文件；其三、从文件的内容来看，有些规定前后不一致，不协调，甚至还互相抵触；有些司法解释或文件带有明显的立法性质，远远超出了司法机关应有的权限，大有以司法解释代替立法规定之嫌；其四、从全国范围来看，目前缺乏一部集劳动教养实体法、程序法、执行法为一体，完整统一，合法规范的劳动教养法典。劳教立法体系结构上的缺陷，不但同我国法制建设的步伐不相协调，同依法治国的方针不相吻合，更重要的是，它严重制约了劳动教养制度的充分发挥，于惩治犯罪，保障人权不利。
    三、在规范内容上，严重滞后于现实需要
　　自1957年以来，我国的立法机关虽然制定和颁布过一些有关劳动教养的法律法规，行政执法机关或单独或与两高联合对劳动教养工作制发了大量的批复和通知，中共中央也发布了有关劳动教养的指示性文件。但就现行规定而言，明显呈滞后状态，不能适应现实需要。主要表现在：
　　(一)适用范围狭窄，适用对象过时。

根据现行劳动教养法律法规，我国劳动教养的适用范围是：大中城市（即30万人口以上的城市），铁路沿线，要道的城镇（但必须控制在城镇内吃商品粮的人的范围内），存在个别违法犯罪行为（卖淫和嫖娼）的县城、集镇和。除此之外的其他地域，均不属劳动教养适用范围之列。由此可见，现行劳动教养的适用范围有严格的地域限制，这种限制主要包括两种情况：一种是劳教对象的户口所属地区范围的限制；另一种是劳教对象作案时行为所在地地区范围的限制。这种限制性规定存在两大弊端；一是使在农村发生的大量违法犯罪行为得不到有效地惩治，不利于社会治安的全方位综合治理；二是人为地造成公民之间在适用法律上的不平等状况，破坏了法律实施的统一。特别是在改革开放深入，农村社会治安日趋严峻的今天，这种对劳动教养适用范围的限制性规定的缺陷更加突出。在适用对象方面，首先，劳动教养作为上承刑事处罚，下启治安处罚的“中间层次”（这种中间层次尽管在理论上存在较大争议，但是在实践中被广泛认可），与上、下两种措施不仅未能很好地衔接，反而出现严重脱节。目前，应予治安处罚的行为有70种左右，刑法禁止的行为有400多种，而劳动教养专门法律法规规定的适用对象仅有10种人。由于劳教专门法律法规未能将当前出现的应予劳动教养的违法犯罪行为及时补充进去。因此，近些年来一些新制定颁布的非专门规定劳动教养问题的法律法规根据各自的调整范围内的实际情况和需要，增加了劳动教养适用对象的规定，有的地方性法规和规范性文件也结合本地实际扩大了劳动教养适用对象的范围，有关部门也不得不根据惩治违法犯罪活动形势的需要，适时地制发一些通知、批复之类的文件。即便是如此，仍难以适应现实需要，使得实践中常常发生适用劳动教养既找不到明确的法律依据，也没有文件依据的现象。[2]其次，有些具体条文规定得不规范、不严谨、不，甚至带有浓厚的政治色彩。如《劳动教养试行办法》第十条第（一）项规定“对罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”应适用劳动教养。这项规定除了过于笼统、原则外，还存在着这样几个问题：1、“反党反社会主义分子”属于政治性用语，不宜在法律规范中使用，因其缺乏明确的内涵、外延及确认标准，实践中难以掌握执行。而且，我国现行刑法和治安管理处罚条例都没有把“反党反社会主义”作为违法犯罪行为而给予处罚。2、从近年的实践看，按该项规定处理的人极少，而且其中多数属于只有反动或落后思想而无实际危害社会行为的人。3、修订后的刑法已将“反革命罪”修改为“危害国家安全罪”，“反革命”一词将不在法律中出现。因此，该项规定已不适时宜，应予修改或废除。再次，《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中规定的流氓行为与第（四）项中规定的聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事行为存在种属关系，且修订后的刑法已将流氓罪分解成聚众斗殴、寻衅滋事、侮辱妇女、强制猥亵、聚众淫乱等具体罪名，因而《劳动教养试行办法》第十条第（三）项中的流氓一语亦应在分解后取消。
　　（二）劳教期限过长且无具体适用标准。

根据国务院《关于劳动教养的补充规定》第三条规定，劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。与刑罚中自由刑的期限相比，劳教期限的起点要比自由刑的起点高，其最高期限也比管制、拘役的最高期限长，甚至高于对轻罪适用的有期徒刑。尽管劳动教养和刑罚属于性质不同的制裁，但实际执行效果并没有实质性的差别。对于大多数劳教人员来讲，他们所关心的是被限制或剥夺人身自由的长短，而很少考虑制裁性质的不同。所以，在实践中，有些违法犯罪之人宁愿被定罪处刑也不愿被裁处长达三年之久的劳动教养。[3]有的为了求得定罪量刑甚至不惜找关系走后门。另外，现行劳动教养法规虽然规定了劳动教养的期限，但对于每一种违法犯罪行为究竟应当决定多长的劳教期限，以及对哪些案件从重处罚，对哪些案件从轻处罚，都没有作出具体规定，这就给执法工作带来很大的随意性。同一种案件，基本相同的情节，可能由于审批机关和审批人员的法律意识、法律水平和执法习惯的不同，而处以轻重悬殊的劳教期限。
    （三）程序规定缺乏。

劳动教养是一种较长时间限制公民人身自由的行政措施。对这样一种涉及公民人身自由权的法律行为，应当设定较为严密的法律程序。但纵观现行劳教法规，侧重于实体方面的规定，程序规范受到不应有的冷落。具体表现在三个方面：一是对于劳教案件的办理程序，如立案侦查、调查取证、传唤讯问、告知听证等基本操作规程均未作规定。从办理劳教案件的实际情况看，往往是大杂烩，既有治安案件的办理程序，又有行政案件的办理程序，也有刑事案件的办理程序，而恰恰没有劳教自己的办案程序。[4]二是对行政相对人合法权益的保障程序的规制不全面，如当事人的陈述权、申辩权、行政复议权、行政诉讼权、赔偿请求权等在劳动教养专门法规中均没有明确规定。三是适用程序上的许多重要制度和措施，如回避制度、备案制度、办案责任制、错案责任追究制以及先行羁押措施等均未作规定。由于适用程序上存在的种种缺陷，严重影响了劳动教养制度的法制形象，也使这一制度的公正性和合理性不断受到质疑。因此，完善劳动教养适用程序已势在必行。
　　（四）劳动教养追诉时效、办案期限、先行羁押措施均未作规定。

目前，全国性的劳动教养法规没有规定劳动教养的追诉时效问题，在办理劳教案件时，应否考虑追诉时效，以及如何适用追诉时效，办案单位认识不一。由于认识上存在分歧，具体执行差异很大。有的承办单位或审批机关对实施违法犯罪行为已达五、六年之久的行为人予以劳动教养；有的则将刚过一年甚或半年的违法犯罪行为视为已过追诉时效而不予追究；有的只要发现有违法犯罪行为，符合劳动教养适用条件，不论时间长短都予以追究。另外，对于办理劳动教养案件的期限和应当采取何种先行羁押措施，现行劳动教养法律、法规、规章和司法解释均没有规定，而各省、自治区、直辖市制发的办理劳动教养案件有关文件的规定也不一样。如对劳教审批的期限，有的规定为7日，有的规定为10日，有的规定为15日，有的规定为30日；对被劳教人员在审批期间应采取的措施，有的规定采取取保侯审或监视居住等刑事强制措施，有的规定采取收容审查（现已废除）或行政拘留等行政强制措施（或处罚）。凡此种种，不仅严重制约了当前劳教审批工作的开展，而且使劳动教养制度的统一性和严肃性受到损害。
　　（五）劳教委这一集体执法组织形式，同我国现行的司法体制不相协调。

根据《立法法》、《行政处罚法》的有关规定，限制公民人身自由的行政处罚或强制措施，只能由法律设定，并只能由公安机关行使。而现行劳动教养的法渊是行政法规和规章，同时其实施主体在形式上是由民政、公安、劳动等部门的负责人组成的劳动教养管理委员会。尽管实际上劳教委的法定职权，分别由公安机关和司法行政部门的劳教机关行使，但上述两机关是在没有明确法律授权的情况下代行劳教委职权的。因而，劳动教养的执法主体仍应视为是劳教委，而劳教委这一集体执法组织形式：其一，不符合《立法法》、《行政处罚法》有关行政处罚的设定权限与种类之规定；其二，不符合《公民权利与政治权利国际公约》第二条“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”之精神；其三，与我国现行的司法体制不相协调。因此，应及时予以调整或撤销。

劳动教养法律监督机制的缺陷既体现在内部监督机制的设定上，也体现在外部监督机制的设定上。主要表现在以下几方面：1、公安机关内部实行的是同级复议（查）制。根据《劳动教养试行办法》第十二条第2款规定：被决定劳动教养的人，对主要事实不服的，由审批机关组织复查，经复查后，不够劳动教养条件的，应撤销劳动教养；经复查事实清楚，本人还不服的，则应坚持收容劳动教养。这种自己决定，自己复查，自己纠错的“一条龙”做法，是不符合《行政复议法》有关行政复议程序规定的，也为民主与法制所不容。2、检察机关的监督范围不明确，监督程序不具体。《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳教检察工作办法（试行）》虽然为检察机关对劳动教养实施监督提供了法律依据，但是，这两个法律文件所规定的劳动教养的监督范围很不明确，同时对检察机关如何行使监督权也缺少具体规定，因此检察机关的法律监督往往失之片面或乏力。片面性表现在检察监督的范围仅限于劳动教养执行机关的活动，而劳动教养适用程序最关键的环节，审查批准没有监督；监督乏力表现在检察机关的监督效力往往只体现在“司法建议权”或“提出纠正权”上，缺乏相应的后继手段。3、审判监督渠道不畅。行政诉讼法颁布实施后，劳动教养虽然被纳入司法审查的范围，但由于劳教人员对劳教决定不服提起的诉讼大多在劳教期间，并且在案件管辖上目前仍存在认识上的分歧。因此，劳教人员的诉讼权利很难得到切实有效的保障。4、执行机关事后监督乏力。根据《司法部劳动教养工作执法细则》，劳教执行机关对不够劳教条件或罪该逮捕判刑的，应向原审批机关提出建议报请复核处理。但该细则没有规定相应的后继手段，因而这一规定在实践中往往流于形式，得不到贯彻落实。
　　四、立法技术上，法律用语模糊，规范性文件之间矛盾冲突
　　准确性是立法语言的灵魂和生命，也是立法语言最基本的格调。要确保立法语言的准确性，在立法技术上必须最大限度地用精确性词语表达明晰的概念，力戒表述上的含混模糊和义有两歧，特别是有关事物的程度、性质等质的方面的描述更是忌讳模糊词语。纵观劳动教养立法，模糊用语屡见不鲜，较为典型的有：1、劳教性质表述的模糊性。《劳动教养试行办法》第二条规定：“劳动教养是对被劳动教养的人实行强制性改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法。”这一表述就十分模糊抽象。首先，此处的“行政措施”是指行政强制措施，还是指行政处罚，语焉不详；[5]其次，人民内部矛盾并非法律规范用语，而是术语，在立法中表述，难以将劳动教养与其他法律制度区别开来。2、劳教适用条件表述的模糊性。突出表现在将“屡教不改”作为适用劳动教养的要件之一上。《劳动教养试行办法》第十条第（三）项规定，有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的可以收容劳动教养。那么，何谓“屡教不改”？其内涵是什么，外延该如何确定？从该用语本身，我们无法找到确切的答案。“屡教不改”由“屡”、“教”、“不改”三大块组成。这里的屡指多少次，二次、三次抑或三次以上？“教”涉及教育的主体、内容和形式等诸多方面，此处的教育主体何所指，教育的内容又是什么，教育的形式有哪些？“不改”是指同一行为，同类行为，还是互不相干的行为？经过多长时间再犯，才算不改？所有这些在理论上难以形成共识，在实践中更是难以把握。
　　在立法技术上，除了法律用语模糊之外，规范性文件之间的失调现象也较为突出。具体表现在纵向不协调与横向不协调，内部不协调与外部不协调几个层面。1、纵向不协调，即劳动教养法规与《宪法》、《立法法》、《行政处罚法》等高层次法律的不协调。《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”而劳动教养未经正当的司法程序，没有中立的第三者参与，限制公民人身自由长达3年之久，这显然不符合宪法保护公民人身自由的立法精神。《立法法》第八条第（五）项规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”劳动教养不仅限制人身自由，而且在一定程度上剥夺人身自由，但其法律渊源属行政法规、行政规章范畴，《行政处罚法》这一基本法律设定的行政处罚种类中不包括劳动教养。可见劳动教养无论是作为行政强制措施，还是作为行政处罚都与《立法法》、《行政处罚法》的有关规定相抵触。2、横向不协调。主要表现在劳动教养法规与刑法和治安管理处罚条例的不协调。一是立法规格上的不协调。在我国预防犯罪，减少犯罪的法律体系中实际上已经形成治安处罚、劳动教养、刑事处罚三个层次（尽管三级制裁体系在理论上和实践上都存在矛盾），然而在立法规格上这三者未能协调一致，治安处罚与刑事处罚两种制裁措施都是以统一的法典形式为裁体的，而劳动教养则采取散在式立法形式，且多以行政法规、行政规章为载体，缺乏一部完整统一的劳教法典。二是适用范围上的不协调。劳动教养作为承上启下的中间层次，在处罚范围上与刑法和治安管理处罚条例严重脱节，后两者实行的普适性原则，没有城乡差别，地域差别，而劳动教养实行的是限制性原则，对我国公民没有普遍的约束力，表现在地的效力上，存在城乡差别，在人的效力上，存在市民与农民的差别。三是适用对象上的不协调。劳动教养法律法规在行为界限上的有些规定既缺乏质的规定性，又缺乏量的限度，不能与治安处罚和刑事处罚的适用对象区别开来，个别行为甚至与治安管理处罚条例中规定的违反治安管理的行为完全相同。如《劳动教养试行办法》第十条第（四）项规定的“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的行为”与《治安管理处罚条例》第十九条第（四）项、第（五）项规定的扰乱公共秩序的行为基本上重合，且两法中都规定有“不够刑事处分”这一要件。因此，在何种情况下适用劳动教养，何种情况下给予治安处罚，从上述规定中很难分清，实践中更不好掌握，这势必给法律的正确适用带来很大困难，导致同样的行为因时间或地域不同而处理各异。四是处罚上不协调。刑罚是对刑事不法的制裁，劳动教养是对行政不法的制裁。在制裁的严厉程度上，劳动教养理应比刑罚轻缓，而且其间应有一个合理的衔接点。但现行的劳教立法却将劳动教养的期限规定为1－3年，必要时还可以延长一年，比刑事处罚中的管制（3个月－2年），拘役（1－6个月）以及3年以下有期徒刑还要严厉得多，这使得有轻微犯罪，不够刑事处罚的人所面临的处罚比行为构成犯罪应受到刑事制裁的人所面临的处罚更重，以致司法实践中常常出现主犯被判处管制、拘役，先行羁押期限折抵刑期后，短期内即获自由，而不够刑事处罚的从犯却要在劳教所度过3年漫长岁月的反常现象。3、内部不协调。在劳动教养规范性文件之间，低层次规范与高层次规范也存在严重冲突。从劳动教养性质来看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定，劳动教养是一种强制性措施，不是处罚。1982年国务院批转的公安部《劳动教养试行办法》指出：劳动教养是一种强制性教育改造的行政措施。1991年国务院发布的《人权状况》白皮书指出，劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚。1995年国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》指出：劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关，将劳动教养定位于“治安行政处罚”。可见，不同时期的规范性文件对劳动教养性质的规定不相一致，致使劳动教养的性质成为目前理论上争议最大的问题之一。从适用范围上看，1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》没有对地域范围作限制，1979年国务院《关于劳动教养的补充规定》将劳动教养的适用范围限定为“大中城市”，1982年《劳动教养试行办法》增加了“家居而流窜到城市，铁路沿线和大型厂矿”，而在此之前国务院1980年发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》则规定：对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养，并无地域范围的限制。为适应“严打”斗争的需要，公安部和司法部在1984年《关于劳动教养和注销劳动教养人员城市户口问题的通知》中再次将劳动教养的适用范围扩大至“铁路沿线，要道的城镇”。1987年公安部发布的《关于对卖淫嫖娼人员收容劳动教养问题的通知》规定，无论是城镇的，还是农村的，只要符合该通知规定的一律送劳动教养，无地域范围的限制。此外，《治安管理处罚条例》以及全国人大常委会的三个决定，即1990年《关于禁毒的决定》、1990年《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》、1991年《关于严禁卖淫嫖娼的决定》对各自规定的符合劳动教养条件的都没有在地域范围上作出限制性规定。从适用对象上看，有关劳动教养法律法规的规定也不相一致，尤其是地方性法规和规范性文件对劳动教养适用对象的规定极为宽泛，大大超出了劳动教养全国性专门法规规定的适用对象的范围。从劳动教养期限的规定来看，国务院1979年《关于劳动教养的补充规定》和公安部1982年《劳动教养试行办法》中都规定为1－3年，但是公安部和司法部1984年发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》却规定为2至3年，使劳教最低期限的规定被一纸通知所修改。从劳动教养的审批权限来看，《国务院关于劳动教养问题的决定》、国务院《关于劳动教养的补充规定》和公安部《劳动教养试行办法》规定劳动教养的审查批准由省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立的劳动教养管理委员会行使，但是1984年由公安部和司法部联合对劳动教养问题所作的通知却规定：劳动教养审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需要劳动教养的人。这样，劳动教养的审批权实际上转由公安机关独家行使。4、外部不协调。劳动教养规范性文件与相关法律之间的外部不协调也十分突出。关于这一点，在上文纵向不协调和横向不协调部分已经述及，此处不再重复。

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[1]姚喜平主编：《劳教学基础理论》，法律出版社，1998年11月版。
[2]夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社，1997年9月版。
[3]云山城著：《劳动教养研究》，警官教育出版社，1996年10月版。
[4]李忠信主编：《公安执法焦点透视》，中国人民公安大学出版社，1999年8月版。
[5]贺日开：《论劳动教养性质的重新定位》，载《犯罪与改造研究》，2000年第3期。