八二宪法与人大制度
来源：岁月联盟
时间：2010-07-07
一
我国现行的八二宪法，是在转折时期修改原有宪法的基础上诞生的。
早在新建立前夕，第一届中国人民政治协商会议全体会议代行全国人大职权，制定了起临时宪法作用的《共同纲领》。其中，规定了人大制度等一系列根本制度。一九五四年，由普选产生的第一届全国人大第一次会议制定了人民共和国的第一部宪法，即五四宪法。它第－次以根本大法的形式比较全面地规定了人大制度。然而，此后不久，在复杂的历史背景下，人大制度与整个民主法制体系开始被忽视，被削弱，及至"文革"期间，则遭到了前所未有的破坏。那个年代所制定的七五宪法虽然还保留着人大制度，但规定得异常简单，且以"革命委员会"取代了地方政府的形式。粉碎"四人帮"后不久，七八宪法即予颁布。限于历史条件，这部宪法仍未摆脱"左"的错误的影响。
中共十一届三中全会召开后，共和国的历史经历了伟大的转折，全党全国人民一方面致力于改革开放与社会主义现代化建设，一方面更加深刻地反思"文革"十年的沉痛教训。按照邓小平同志的思考与三中全会的精神，为了避免“文革”悲剧的重演，就必须从制度上解决问题，必须切实健全与社会主义民主与社会主义法制，特别要充分发挥人民代表大会制度的作用。“由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，”“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”（《中共十一届三中全会公报》）紧接着的第一个行动，便是全国人大修改七八宪法的部分条款，并在全面修改有关法律的基础上，于１９７９年７月通过了新的选举法和新的地方组织法等几部法律。这次修改中，将选民直接选举人大代表的方式扩大到了县级，规定选举人大代表一律实行无记名投票与差额选举，规定县级以上的地方各级人大设立常委会，省级人大及其常委会有权制定地方性法规，等等，从而改革与健全了选举制度以及地方人大与政府的组织制度。
一年多后，即，１９８０年８月１８日，邓小平同志发表了具有历史意义的重要讲话----“关于党和国家领导制度的改革”，全面地分析了我国基本制度的优越性和具体制度上存在的一些弊端，深刻地阐述了开展政治体制改革，健全社会主义民主与社会主义法制的重大意义。
正是在这样的背景下，１９８０年９月，全国人大根据中共中央的建议，决定全面系统地修改七八宪法。此次修宪，充分体现了政治体制改革的精神，其出发点就是：“通过加强国家制度建设，加强社会主义民主法制，来防止’文化大革命’那样的悲剧重演。”（《中国宪法精释》第４３页）此次修宪，全国人大及其常委会广泛听取了各方面的意见，认真了我国正反两方面的经验教训，注意借鉴了国外宪法中的某些合理因素，切实研究了我国的现实国情。经过两年零两个月的时间，在全面修改七八宪法的基础上，１９８２年１２月４日，第五届全国人大第五次会议通过并颁布了新宪法，即现行的八二宪法。
二
由于人大制度是我国的根本政治制度，是具有中国特色的社会主义民主制度，因此，加强社会主义民主法制，就必然要重视人大制度的发展。八二宪法的一项显著成就，便是通过一系列新的重要规定，为完善与发展人大制度提供了最高效力的法律支持。归纳起来，新规定主要有以下几个方面。
首先，关于组织原则。
明确规定全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这样，就从人民与人大、人大与“一府两院”、中央与地方三个层面上，十分清晰地界定了国家机构所应实行的民主集中制的具体内涵，有利于这一组织原则的贯彻落实。
其次，关于组织体制。
第一，规定全国人大常委会委员长、副委员长等国家领导人连续任职不得超过两届，即十年。这样，就以“限任制”取代了我国政治生活中实际存在的领导职务的终身制，有利于实现领导干部年轻化，避免因长期担任重要领导职务而带来的弊端。
第二，规定全国与县级以上地方各级人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务。这样，有利于提高人大常委会组成人员专职化程度，使之集中精力搞好人大工作，而且还可以避免因同一批人在监督机关与被监督机关中兼职而影响监督效果的弊端。
第三，规定全国人大常委会委员长、副委员长与秘书长组成委员长会议。在常委会闭会期间，委员长会议可以研究与处理常委会的重要日常工作，有利于保持人大常委会工作的连续性。
第四，规定增设全国人大的专门委员会。分门别类的各专门委员会虽不能行使国家权力，但可以在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，就全国人大或其常委会交付的问题提出建议和意见。这有利于全国人大及其常委会提高工作质量与效率，更好地发挥最高国家权力机关的作用。
第五，确认１９７９年修改宪法与地方组织法时的创新成果，规定县级以上地方各级人大设立常委会。常委会作为人大的常设机关和组成部分，在本级人大闭会期间定期行使本级地方国家权力，有利于充分发挥地方人大的作用。
关于组织体制，还值得提到一点。那就是在修改七八宪法时，有人曾主张将原有的政协改为最高国家权力机关的上院，而将原有的全国人大作为下院，以增强政协的功能与地位。考虑到政协就其性质而言，一直是统一战线的组织而不是国家机关，还考虑到“两个机构都来监督国务院，就会造成混乱”（《我国现行宪法的诞生》第３４页），因此，上述意见没有被采纳。八二宪法在“序言”中明确规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。这说明，政协依然不是国家机关的组成部分，人大依然不搞两院制。
再次，关于职权体制。
第一，扩大了全国人大常委会的职权。包括：规定全国人大常委会也行使国家立法权，有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但，不得同该法律的基本原则相抵触；规定全国人大常委会有权监督宪法的实施；有权在全国人大闭会期间，审查和批准国民和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；有权在全国人大闭会期间，根据有关方面的提名，决定国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长和中央军委副主席、委员的人选。这样，全国人大常委会就可以在更大的职权范围内发挥其作用，全国人大的部分职权就可以通过其常设机关经常地加以行使，最高国家权力机关的功能也就可以更加充分地得到体现。
第二，确认１９７９年地方组织法的创新成果，规定省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。这样，有利于在一个域广人多，地区间发展极不平衡的国家里，既保障国家法制的统一，又使各地区因地制宜地创制法规，适应本区域管理的需要。
还有，关于运行程序。
第一，规定全国人大换届选举时，如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人大常委会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人大的任期。在非常情况结束后一年内，必须完成下届全国人大代表的选举。这样，通过严格的程序限定，可以杜绝以往曾有过的那种无限期推延人大任期或者长期不召开人大会议的不正常现象。
第二，规定宪法的修改，由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议。从而，使宪法修改的程序更为严格，有利于保障宪法的稳定性与权威性。
最后，关于人大代表。
第一，规定全国人大代表在全国人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。这样，人大代表除了有原来的“人身特别保护”等权利外，又有了“表决、言论免责权”，有利于消除顾虑，在全国人大各种会议上大胆反映人民群众的意见与要求，从而可以提高人大决策的民主程度。
第二，规定全国人大代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。这样，较为详尽地规定了人大代表应尽的义务，可以使人大代表以此严格要求自己，真正成为人民的忠实代表。
三
依据八二宪法的上述新规定以及相关的其他规定，最近２０年内，我国在进一步完善与发展人大制度方面又取得了可喜的新成就。这些新成就主要表现为“制度本身的创新”与“制度实施的进步”两个层面。
先看制度本身的创新。
制度是分层次的，宪法所规定的制度一般都属于根本性、宏观性的，至少也是中观性的。那些宏观、中观的制度只有通过大量微观的、具体的制度（规则、程序、方式等），才能切实地发挥其功效。而微观性、具体性的制度一般由宪法以外的法律、法规加以规定。
八二宪法颁布后，又进行过三次局部性修改（１９８８、１９９３、１９９９年）。其中第三次修改，将“实行依法治国，建设社会主义法治国家”这一治国基本方略载入了宪法，这就更加有利于人大制度的贯彻实施，因为人大制度是宪法规定的一项根本政治制度。依法治国，建设社会主义法治国家就必须依宪法规定，切实贯彻与实施人大制度。
八二宪法颁布后，全国人大组织法即随之修改，选举法、地方组织法在１９８２年１２月、１９８６年１２月、１９９５年２月也分别作了三次修改。与此同时，《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《人大代表法》、《立法法》以及许多地方人大的议事规则、关于行使决定权、任免权、监督权的规定等新法律或新法规相继出台。这些经修改的或新制定的法律、法规，按照宪法的有关规定或有关精神，及时总结与吸收了社会主义民主政治实践中的最新经验，从微观或中观层面上细化了人大制度。例如，立法法使宪法规定的立法权限更加具体与明晰；人大代表法使宪法规定的代表职责、权利与义务得以细化；几度修改后的选举法使选举人大代表的程序更趋合理与简便；各类议事规则使宪法赋予人大的立法权、决定权、任免权、监督权（含审议权、质询权、否决权等）获得了具体操作程序的配套。----这就是２０年来制度本身的创新。----虽然还是初步的，但毕竟是空前的，因而令人欣喜。由此可以说，人大制度在具体层面上的制度缺失已经得到了一定程度的改善。只要坚定不移地依照宪法精神，一步一个脚印地推进制度创新，那末，人大制度就不会仅仅停留在抽象的原则层面上，而是能通过大量可操作的具体制度（规则、程序、方式等）逐步落到实处。
再看制度实施的进步。
任何制度只有付之实施，才能发挥其规范行为、创造秩序的功效。非此，再好看的制度也毫无实际价值。八二宪法颁布后的２０年内，由于各种因素所致，特别是由于制度本身的细化与创新，人大制度的实施较以往有了不小的进步。一是人大活动走向规范化。例如，各级人大严格依照宪法规定定期进行换届选举；人大全体会议每年至少召开一次，人大常委会一般两个月集会一次。阳春三月成了雷打不动的“两会”季节，以往 “十年不开一次人大”或“年底审议当年预算”的情景已经成为历史。二是人大职权趋于实效化。例如，拥有不同立法权的人大及其常委会制定了大量的法律或法规，当年“无法可依”的现象已经基本改变；地方人大或其常委会经审议，否决政府或法院工作报告的事例已经出现；人大代表依法质询公安局长、环保局长，甚至提案罢免不称职的副省长也早有其事；代表评议政府工作或评议政府部门负责人的活动几乎已遍及全国各地；选民有难事有冤屈而诉请人大“管管政府”、“查查司法”的事例也已不属罕见。----这就是２０年来制度实施的进步。----虽然也还是初步的，但毕竟是空前的，因而也令人欣喜。据此可以说，人大制度的实施已经呈现出良好的发展势头。只要坚持不懈地依照宪法、法律的规定，一步一个脚印地去实施人大制度，那末，宪法中的人大制度必将会愈来愈趋于“活化”----活化为生气勃勃的社会主义民主政治的实践。
四
实事求是地评价八二宪法颁布以来人大制度的，我认为，较之２０年前的状况，发展是可喜的；较之宪法确立的目标，发展又是初步的。问题在于各级人大在行使职权方面离宪法目标尚有不短的距离，例如，在立法工作尤其是立法质量方面，在监督宪法实施与监督“一府两院”方面便是。人大实际权力的尚未到位决定了它的实际地位与实际作用必然难以到位，宪法所规定的人大制度也必然就难以充分发挥其实际功效。在现有的国情条件下，这种“既有进步，又未到位”的状况虽有其一定的合理性，但从十六大的精神看，我们还应当继续严格实施八二宪法，进一步完善人大制度，使各级人大的职权、地位与作用在实践中逐步到位。这是发展社会主义民主，全面建设小康社会之必需。
中共十六大提出了在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标。所谓“小康社会”，是一个广涵的概念，是一个全面协调发展的社会，除了“更加发展”、“文化更加繁荣”、“社会更加和谐”、“人民生活更加殷实”外，还需要“民主更加健全”。正是在这个意义上，江泽民同志把发展社会主义民主，建设社会主义政治文明看作是“全面建设小康社会的重要目标”。而发展社会主义民主的一项重要内容便是坚持和完善人大制度，这在江泽民同志的报告中是显而易见的。
那么，怎样才能更好地坚持与完善人大制度呢？依据十六大精神，结合自己多年的学习与思考，我觉得至少应该重视这样几点。
第一，坚持党的领导与人民当家作主的统一。民主离不开现代政党。在我国，党的领导是人民当家作主的根本保证。但是，党并不能代替或撇开人民，自己直接去当家作主，也不能代替或撇开各级人大，自己亲自去行使国家权力。如同十六大所指出的那样，党应当支持人大依法行使国家权力，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督。党的领导主要就是组织和支持人民通过各级人大来当家作主。这样，既能充分发挥人大的应有功能，又能体现党的领导。
第二，坚持人民当家作主与依法治国的统一。现代民主也离不开现代法治。在我国，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。人民在党的领导下通过人大来制定宪法与，正是当家作主的重要表现。人大还应当监督宪法与法律的实施，不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的特权，包括监督现行宪法与法律所规定的人大制度的实施，以确保这一根本政治制度的贯彻落实。同时，各级人大自身也必须严格依据宪法与法律的规定来行使职权。
第三，积极稳妥地推进政治体制改革，继续完善与发展人大制度。八二宪法对人大制度的完善与发展，以及此后对人大制度的进一步完善与发展，实际上都是政治体制改革所取得的成果。十六大指出，必须在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革。本人建议，在政治体制改革过程中，应当加强对人大制度的理论研究，重点研究一些来自实践的具体理论难点，例如，人大要不要以及可不可开展对司法机关的个案监督？人大如何监督党政联合作出的行政决策？如何使“一府两院对人大负责”具体化？一府两院的工作报告被人大否决后该怎么办？中共党员当选人大代表后，如何摆正“服从党组织”与“代表人民”的关系？等等。在解决理论难点的基础上，便可开展制度创新，从具体规则、程序、方式的层面上继续完善与发展人大制度，使之更具可操作性。
第四，从政治文明维度，正确处理“不照搬”与“可借鉴”的关系。人类的不同群体在各自不同环境条件下所创造的各种政治文明，往往是共通性与多样性、普适性与特殊性的统一。民主是现代政治文明的首要标志，同样具备这种特征。只见共通性、普适性，不见多样性、特殊性而主张“照搬”，反之，只见多样性、特殊性，不见共通性、普适性而反对“借鉴”，都是形而上学。事实上，即使西方国家之间也少有“照搬”的，何况国情差异更大的东西方国家之间？另外，当我们人民共和国宣告成立之日，当我们第一部宪法庄严诞生之时，实际上我们就已经借鉴来了“共和国”与“宪法”这些政治法律形式，怎么能说姓“社”的一概不可借鉴姓“资”的？对于人类的不同政治文明成果，重要的是，经过理性的、细心的分析与鉴别，正确分辨哪些属普适性因素可借鉴，哪些属特殊性因素不可照搬。人大制度是我国社会主义政治文明的重要组成部分。完善与发展这一制度，也应当处理好 “不照搬”与“可借鉴”的关系。
这样，八二宪法关于人大制度的各项规定就一定能得到很好的贯彻实施，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，全面建设小康社会的目标就一定能达到。
