粮食流通体制改革呼唤粮食立法
论 文 提 要
粮食是关系国计民生的特殊商品，是人类最基本的生活资料。证明，任何国家和民族要生存，要，都离不开也都不得不首先解决好粮食问题。改革开放以来，党中央、国务院十分重视粮食问题，采取了一系列得力措施，粮食工作取得了重大成绩。但随着改革的不断深入，加入世界贸易组织，中国的粮食问题也存在着许多不容忽视的问题。国有粮食经营越来越困难，国家财政不堪负重，国有粮食企业职工下岗失业，企业包袱沉重等问题，都亟得解决。解决粮食问题要以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，以十六大精神为指针，按照中央的部署，必须采取多种有效措施，进一步深化粮食流通体制改革。
随着社会主义法制的加强，市场的发展和粮食流通体制改革的不断深化，粮食立法已成为必然。
粮食是关系国计民生的特殊商品，随着社会主义法制的加强，市场经济的发展和粮食流通体制改革（以下简称粮改）的不断深化，粮食立法已成为必然。
一、粮食流通体制改革取得明显成效，但潜在的问题不容忽视。
自建国以来，根据我国粮食供求关系的变化，粮食流通经历了曲折的变化，特别是1998年国务院新一届政府成立以后，于当年4月27日至29日召开的第一个全国性的会议，就是粮食流通体制改革工作会议，把粮食流通体制改革列为新一届政府任期任务中“五项改革”之首，从此，拉开了新的粮食流通体制改革的序幕。会议确定了这次粮改的基本原则是“四分开一完善”，即实行政企分开，储备与经营分开，中央与地方的责任分开，新老财务挂帐分开，完善粮食价格机制。粮食流通体制改革的重点是“三项政策一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、实行顺价销售、收购资金封闭运行、深化国有粮食企业改革。几年来，各地和各有关部门认真贯彻中央的粮食流通体制改革精神，不断完善政策措施，取得了明显成效。一是坚持按保护价敞开收购农民余粮，较好地保护了农民的利益。据统计，1998—2000粮食年度，全国粮食收购总量分别为1931亿斤、2561亿斤和2339亿斤，平均每年是2277亿斤。这对于防止市场粮价过度下跌，稳定农民收入，保护和调动农民种粮积极性，起到了关键的作用。二是在稳定粮食生产能力的前提下，推动了农业和粮食生产结构的调整。1999年以来，通过不断完善政策措施，如：逐步缩小粮食收购范围，实行优质优价，拓宽收购渠道，推动粮食产区和销区建立稳定的协作关系，使粮食主销区建立稳定的协作关系，使粮食主销区进一步发展效益农业，粮食主产区进一步发挥种粮优势，促进粮食区域布局调整和粮食品种优质化，有效地引导农业和粮食生产结构的调整。三是增强了国家粮食调控能力，为促进经济发展和维护社会稳定提供了雄厚的物质基础。中央和省两级储备体系不断完善，粮食市场不因灾害出现大的波动，始终保持稳定。近来几年，之所以能够非常有效地抵御了亚洲风波的冲击，成功地实行扩大内需的各项方针政策，在生态脆弱地区实施退耕还林、退耕还草，城镇低收入阶层、尤其是下岗职工的生活比较稳定，国有企业改革顺利进行，都是与我们有比较充足的粮食储备分不开的。四是国有粮食购销企业改革取得进展，初步扭转了企业大量亏损的局面。有资料对24个省（区、市）的调查统计，1998年以来，国有粮食购销企业分流富余人员87万人，减员增效工作迈出较大步伐。1999年全国国有粮食购销企业比1998年减亏256亿元，2000年又比上年减亏损18亿元。同时，粮食收购资金封闭管理工作取得明显的成效，保证粮食收购资金及时足额供应，从根本上解决了给农民“打白条”的问题，挤占挪用收购资金的现象也得到了有效遏制。总之，前一时期的改革，对建立适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮改方针政策，是符合实际的，是完全正确的。如果没有“三项政策、一项改革”的实施，就不会有今天的好形势。
但是，任何事物都是一分为二的。粮食流通体制改革所取得的成就是有目共睹的，由于粮改涉及到方方面面，前前后后，左左右右，我们也应该清醒地看到，当前粮食流通体制改革中也存在一些突出的问题。主要表现在：一是利息费用补贴不能及时拨付到位。截止2002年8月底，各级欠拨我市各种补贴2亿多，甚至有的地方出现基层财政截流挪用现象。这严重影响了企业正常的经营活动。二是按规定各级筹措的粮食风险基金不能按时到位，或者由于地方财政困难，根本不能到位。你例如：河南省人民政府2000年12月底以前粮食风险基金缺口16亿元，2001年的元—7月缺口8亿元，省政府应配套的粮食风险基金累计缺口24亿元，占省财政全年收入的70%以上，要全部到位，确实是爱莫能助，财政也没有办法。三是粮食收购保护价高于市场价，顺价销售难度大。如2001年省政府确定我省小麦收购价格是每500克0.56元，可市场价只有 0.40元左右。四是附营企业贷款困难。国务院规定粮食附营企业贷款由商业银行提供，实事上是自1998年以来，粮食附营企业贷款已十分困难，有不少企业因缺少必要的流动资金而处于停产或半停产状态。五是粮食市场还比较混乱，私商粮贩走村串户收购，扰乱正常的经营秩序。还有国有粮食购销企业改革滞后，等等这些还不适应国家宏观调控的需要。这些问题在某种程度上影响了粮食流通体制改革的顺利进行。这些问题亟须通过粮食立法予以规范。
二、粮食流通体制改革呼唤粮食立法
经过建国以来粮食短缺和粮食丰裕不同情况下粮食流通体制的不断探索，随着农业产业结构调整力度的加大，我国的粮食立法趋向成熟。
（一）粮食立法的雏形。
从1949年到1998，根据我国粮食经济的发展情况，粮食政策发生了较大变化，党中央、国务院出台了一系列的粮食政策，但在立法方面，没有粮食方面的，粮食立法出现真空，可喜的是，就在1998年，粮食立法实现了零的突破，国务院颁布了《粮食收购条例》（国务院第244号令）和《粮食购销违法行为处罚办法》（国务院第249号令），2004年6月4日，国务院总理温家宝签署第407号国务院令，颁布《粮食流通管理条例》。为促进粮食流通体制改革发挥了较好的作用，《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》、《粮食流通管理条例》的出台，为粮食立法奠定了基础。
（二）粮食立法应注意的问题
1、粮食立法必须切实保护好基本农田，稳定粮食的综合生产能力。
在当前粮食生产出现阶段性的供大于求的情况下，特别要处理好调整农业结构与稳定粮食生产能力的关系。农业是一个弱质产业，通过多年的农业投入，改善农业基本生产条件，抗灾能力不断增强，使我国的农业生产出现了前所未有的好形势，粮食生产能力逐年提高，用占世界四分之一的土地解决了占世界总人口四分之三的中国人民的生活问题，这一伟大成就令世人瞩目。此时，我们更应清醒地看到：粮食生产的深远和重大意义所在。坚决不允许擅自将耕地改为非农用地，这是一条不可愈越的“红线”，只要耕地和农田水利等设施得到有效地保护，一旦需要粮食，就可以恢复生产，农民可以在这条“红线”范围内，放手放心地调整种植结构。
2、政府加强调控，确保粮食安全。
我国是一个人口大国，是一个农业大国，粮食一旦出现问题，势必影响社会稳定和经济的发展，其后果无法想象。因此，政府必须加强对粮食生产和流通的调控，研究政府宏观调整的措施。
（1）建立分级负责的粮食安全责任制。
从中央到地方，逐级落实粮食安全责任制；确保所辖区域粮食的供求平衡，不准出现问题，否则追究刑事责任。
（2）建立粮食储备制度。
我国的粮食储备制度是从1990年开始建立的；分级建立了国家级、省级、市级粮食储备；储备粮在宏观经济调控中发挥了重要作用。在建立社会主义市场经济中，储备粮的宏观调控作用只能加强，不能削弱。为了确保国家粮食安全，必须建立一定量的粮食储备，如各级储备粮的规模、品种、结构、布局、粮食主产区和主销区，用法律形式予以规范，确保在急需时能够调得动，用得上。
一是建立规范的粮食市场，适应市场的形势；二是粮食市场信息建设；三是要加强粮食市场的管理；四是形成公平竞争、规范有序的、全国统一的粮食市场。
3、必须想办法保护主产区粮食生产能力和经济利益，特别是要保护农民种粮的积极性。
（1）粮食主产区要合理确定粮食收购价格，并实行优质优价政策。
粮食主产区要继续实行“三项政策、一项改革”，做到在市场粮价过低时实行按保护价敞开长时收购农民余粮的政策，确定合理的保护价范围和保护价水平，以达到切实保护农民利益和农民种粮积极性的作用。有资料显示，1997年以来，全国农业人均纯收入增幅已连续4年下降，有些主产区农业收入还出现负增长，“种粮赔钱”，相当一部分纯农户甚至已经连续几年减收。在当前粮食仍供大于求、农民增收困难的情况下，如果主产区放弃按保护价敞开收购农民余粮的政策，无异于雪上加霜，对稳定农民收入和保护农民种粮积极性将产生非常不利的影响。
（2）国家对粮食主产区要给予重点支持。
在风险基金补助、粮库建设、增加中央储备粮规模等方面，要重点照顾考虑粮食主产区。为主产区进一步落实按保护价敞开收购农民余粮的国家政策更好地保护农民利益创造有利的条件。
（3）加强粮食主产区的农业基础设施建设。
稳步提高主产区的粮食生产能力，才能促进沿海发达地区调整农业生产结构和生态脆弱地区退耕还林。中央和地方都要切实增加投入，搞好农业综合开发，努力改善主产区的农业生产条件和生态环境。加强大型商品粮基地建设，规模化种植，保证商品粮有效供给。增加农业科技投入，农业基础设施建设，建立和健全农业科技推广体系，提高粮食生产科技含量。加强农业抵抗灾害和减少灾害的抗灾减灾体系建设。减少粮食生产的波动。
4、制定相应的政策，确保粮食流通体制改革稳定。
粮食立法要有确保粮食流通体制改革稳定的保障机制。如稳定各级粮食行政管理机构，粮食风险基金中央和地方的配套比例及到位措施，费用利息拨付方法及措施，粮食贷款渠道，相关部门的支持，财政支农的投入等方面有明确的规定。这些从的高度予以界定，有利于推动粮食流通体制改革的顺利进行。
三、粮食立法的现实意义
粮食工作，是一项全局性的工作，涉及到农业、财政、、工商、物价、技术监督等方方面面。国有粮食企业一头连着农民，一头连着政府，既要执行政府制定的有关粮食政策，保护农民种粮积极性，增加农民收入，又要考虑粮食企业自身的利益。因为粮食企业毕竟是一个独立法人的自负盈亏的经济实体，因此，粮食企业的任务很重，既要达到农民满意、政府满意、粮食企业满意这“三满意”，这需要有关部门予以大力支持。粮食工作不仅是一项经济工作，更是一项重要的工作。所以，粮食立法尤其显得重要。
（一）粮食立法是确保粮食安全的需要。
粮食是一种特殊商品，与人民群众生活密切相关，民以食为天，是吃饭问题。特别是在当前，全国各地调整农业结构，大力发展效益农业，出现“三农”的同时，更不能忽视当地的粮食平衡问题，要明确各级的责任，确保粮食安全，促进社会稳定，为改革开放、发展社会主义市场经济做出积极贡献。
（二）粮食立法是社会主义市场经济发展的需要。
随着社会主义市场经济的不断深化，粮食经济的市场化趋势已经成为必然，而市场经济与计划经济相比，一个显著的特点在于它的经济秩序是通过法治来形成和维护的。即是一种法律秩序，市场经济并不是单纯的自由竞争，而是一个有序的、制度化的过程。这一过程是通过一系列具体的法律制度来实现的。粮食经济也不例外，也需要用法律来规范。单纯的行政干预不是市场经济，不符合市场经济，市场经济也即法治经济。因此，在目前粮食立法处于空白的情况下，适应市场经济发展的需要，粮食立法显得更为重要。
（三）粮食立法是加入世界贸易组织（WTO）的需要。
我国已经加入了世界贸易组织，机遇和挑战并存，就农业这块来说是困难大于机遇，这无疑对我国的市场经济的发展起到了积极的推动作用。加入世界贸易组织后，对我国粮食等农产品带来了机遇，更是挑战，有专家指出：加入世界贸易组织后，对我国农产品特别是粮食的冲击最大，可以说是挑战大于机遇。如何提高我国农产品在国际市场上的竞争力，就很有必要通过粮食立法来保护粮食等农产品，一方面可以保证农业政策、粮食政策落到实处，另一方面尽快与国际接轨，真正把粮食等农产品的资源优势转化为经济优势，减少因加入WTO而带来的巨大冲击。
（四）粮食立法是社会主义法治化建设的需要，是依法治国的需要。
随着社会主义法治化建设进程的不断加快，社会生活的方方面面都将逐步走向法制化的轨道，粮食经济也需要法律规范，做到依法治粮，适应社会主义市场经济的需要，适应社会主义法治化建设的需要。
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《国有粮食企业改革政策法规选编》 商业出版社 2002年6月第1版
《粮食工作文件汇编》 河南省粮食局 豫内资新出发通字［2002］34号
《机遇与挑战》――ＷＴＯ实用教程
主编：叶善俊 副主编：石丹林 郑先明 中国商业出版社出版发行 2001年8月第1版
《粮食流通管理条例》 2004年6月4日温家宝签署第407号国务院令。
《经济法概论》 主编：盛杰民 人民法院出版社出版发行 2003年7月第2版
《商法》 主编：王传辉 清华大学出版 2003年2月第1版
