浅谈审判委员会制度

【内容摘要】

审判委员会是法院审判组织的重要组成部分，它的任务就是审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。长期以来，审判委员会在保证各级人民法院的审判质量，实行审判民主，提高人民法院审判水平等方面发挥了重要作用。

过去我国缺乏相应的法官准入机制，因此法官队伍的整体素质不高。但是，现在社会中日益繁杂且层出不穷的新的社会矛盾却需要具有丰富文化知识和深厚专业功底的法官来解决。这样，法院就面临一个非常现实的难题，而现行的审判委员会制度正是以内部消化的方式比较有效地解决了这个难题，把一些重大疑难案件提交审委会讨论并作出决定，有助于解决疑难案件、新型案件；有利于统一司法尺度，保证适用统一，从而保证案件的审判质量，实现司法公正。同时，对提高法官的办案能力与水平，防止法官徇私舞弊，抵制人情压力起到了一定的积极作用。

由于审判委员会的成员不一定是精通民事、刑事、行政审判业务的全才，又不可能直接参加每个具体案件的审理，只凭主审法官在极短时间内汇报，很难把握案件的事实和如何适用相关的法律、法规，也就很难对案件作出公正的决定。另外，审判委员会制度与审判公开原则相违背，形成了“审”、“判”分离。同时也与回避制度相矛盾。

对现行的审判委员会制度进行改革，严格明确审判委员会讨论案件的标准，改革审判委员会现行的操作模式，完善规范审判委员会的的评议案件规则，改革审委会的组成机构和人员构成，组建专业化的审委会组织，在各级人民法院设立审判顾问委员会。这样才能使审判委员会制度更加完善、合理，更加有效地对合议庭进行指导和监督，更有效地发挥其作用。
 

【关键词】审判委员会    缺陷    改革设想
 

我国各级人民法院均设立有审判委员会，它是法院审判组织的重要组成部分。长期以来，审判委员会在保证各级人民法院的审判质量，实行审判民主，提高人民法院审判水平等方面发挥了重要的作用。但是近年来，随着同国际接轨的需要，也随着我国司法制度改革的不断深入，人们对审判委员会这一当代法院制度体系颇具“中国特色”的制度提出了一些新的看法和不同的意见。法学理理论界对这一制度表现出了较多的关注，并提出了善意的批评。司法实务界也开始对这一制度进行理性的思考和深入的讨论。本文将结合审判工作实践经验，对当前审判委员会制度存在的弊端进行剖析，探讨对该制度改革之设想。

一、审判委员会制度之现状

我国《人民法院组织法》第十一条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”该法第十四条规定：“各级人民法院对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。”这是目前为止我国法律对审判委员会制度的集中表述，它指明了我国审判委员会的工作任务、构成及运作。审判实践中，审判委员会制度的现状表现在以下几个方面：

（一）审判委员会的组织构成。各级人民法院审判委员会的人员构成大致相同。一般来说，法院的院长和主管审判业务副院长是当然的审判委员会委员，各主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等）庭长和院党组其他成员也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的人数极少。如果一个委员一旦不再担任院长、副院长、庭长等领导职务，其审判委员会的身份一般也就随即终止。由此可见，作为统一领导法院审判工作的组织，审判委员会从组织构成上表现出浓厚的行政化色彩，它是法院内部设立的专门对审判工作进行领导和指导的机构。

（二）审判委员会的性质。它与独任庭和合议庭不同，审委会受我国意识形态的影响，是按照“民主集中制”的原则在各级人民法院内部设立的机构。由于审委会拥有对案件进行“讨论”并作出“决定”的权力，因此，尽管它并不直接主持或参加法庭审判，却实际上承担着审判职能作用，成为一种特殊的审判组织。

（三）审判委员会的运作、启动。无论是讨论案件还是决定其他事项，审委会运作的方式都是相同的，即召开审委会会议。根据《人民法院组织法》的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审委会会议。实践中审委会的运作、启动带有很强的行政化色彩。一般来说，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报，如果庭长和承办法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长汇报，提交审判委员会讨论。如果是合议庭审理的案件，合议庭的意见与庭长意见不一致，由庭长向主管副院长汇报，副院长提出意见，要求合议庭重新审查。重新审查后，如果意见还不统一，则由副院长向院长汇报，提交审判委员会讨论。

（四）审判委员会讨论案件的程序。无论是《人民法院组织法》，还是《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》都没有对此作出规定。司法实践中一般遵循着汇报、讨论、决定三个步骤：（1）由承办法官在法庭审理的基础上以口头形式或审理报告的形式向审委会汇报案情，提出争执点、疑点、难点等；（2）审委员在听取承办法官汇报的基础上进行深入讨论；必要时可以向承办法官提出询问，要求其解答；（3）审委会各位委员逐一就案件事实和法律问题进行表态，最终以少数服从多数的原则作出决定。对于审判委员会所作的决定，同法院在诉讼过程中可以作出的三种结论：判决、裁定和决定相比，它是一种极为特殊的结论，甚至可以视为“判决之上的决定”，其“效力”明显高于判决、裁定和一般的决定。这是因为，无论案件是独任审判的还是合议庭审判的，一旦被院长提交审委会讨论并作出决定，独任审判员或合议庭就必须无条件执行审委会的决定。换言之，审委会经过讨论所作的决定具有绝对的权威。

（五）审判委员会讨论案件的范围。《人民法院组织法》粗略简要地规定了“重大的或者疑难的”案件，但是何为“重大”、“疑难”案件，法律本身并没有给出明确的答案。最高人民法院1996年所发布的《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释（试行）》第115条规定，合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件可以提请院长决定提交审判委员会讨论：（1）拟判处死刑的；（2）合议庭成员意见有重大分歧的；（3）人民检察院抗诉的；（4）社会上有重大影响的；（5）其他需要由审判委员会讨论决定的。关于行政案件，由于行政诉讼直接涉及到法院与行政机关的关系，不少法院在对行政诉讼案件进行处理甚至在受理时一般都要提交审委会讨论。对于民事案件，由于缺乏具体的审委会“受案标准”，只要是在定性问题拿不准或者地方行政机关（或领导）干涉的，甚至是有些案件实际上并不存在事实上或法律上疑难问题，只是依法判决后很难执行，则都属于审判委员会讨论的范围。

二、审判委员会制度合理性之透视

长期以来，审判委员会制度作为我国法律制度体系中的一项重要制度，在司法审判领域中发挥了不可抵估的重要作用，显示了其自身的合理性：

（一）保证案件审判质量，提高法官业务素质。在过去，由于对审判人员应具备的文化素质和专业水准缺乏清醒的认识和深刻的了解，导致我国法官入口显得过于宽松，基本上是人人都可以进，从而使我国法官的整体素质参差不齐。尽管为改变这一状况，多年来法院系统一直在进行业务方面的培训，但由于种种先天的、现实的原因，我国法官的文化和职业素质状况很难在短时期内有实质性的改变，基层法院尤其如此。但是，现在社会中日益繁杂且层出不穷的新的社会矛盾却需要具有丰富知识和深厚专业功底的法官来解决。这样，法院就面临着一个非常现实的难题，而现行的审判委员会制度正是以内部消化的方式比较有效地解决了这个难题。把一些重大疑难案件提交审委会讨论并作出决定，有助于解决疑难案件、新型案件，有利于保证案件的审判质量，实现司法公正。同时，对提高其他法官的办案能力与水平，增长其他法官的业务知识和素质，指导其他法官办好同类案件起到了一定的积极作用。

（二）统一司法尺度，保证法律统一。各地基层法院都设有不少的审判庭和派出法庭，各中、高级法院内部都设有业务性质相同或类似的几个审判庭。由于法律条文必须具有一般性，不可能将所有实际发生的情况都包括在内，也由于社会生活的复杂性等原因，在实际审判和案件处理中，各个法庭的法官往往会根据个案的具体情况，形成一些新的具体作法。这些具体作法虽然对解决个案最适合，但它却会造成各个法官、各个合议庭、各个审判庭以至于各个派出法庭之间的执法标准的不统一。而审判委员会具有“总结审判经验”的功能，在一定程度上有助于形成本法院管辖案件的司法尺度的统一，便于形成一些规则性的具体作法。同时，审判委员会总结积累的一些具体可操作性的经验有助于未来基于司法经验基础上的立法，有利于改变目前我国立法普遍存在的“纲领化”、缺乏实际操作性的弊端。

（三）防止法官舞弊，抵制人情压力。在目前的情况下，如果所有的案件一律实行法官独立审判或合议庭多数法官决定，较容易造成司法腐败或司法不公。有了审委会制度，当法官在审理重大、疑难和复杂案件时，遇到人情压力，可以用“此案要提交审委会，我无权决定的理由”进行抵制。当然案件进入审委会讨论，虽然并不一定都能清除腐败可能带来的审判不公，但这种可能性却大大减少。另一方面，我国法官享有更大的自由裁量权，但同时也承担着更大的责任，甚至是超负荷的责任压力。而审委会的存在，在重大疑难案件中，可以使法官把对案件事实的认定和适用及决定转移到审委会，从而也就减轻了法官责任的负荷，也可以说为法官责任的超负荷提供了分流机制。

三、审判委员会制度弊端之分析

审判委员会制度虽然具有上述优越性，但同时存在很多弊端，甚至有些弊端就是优越性的另一面。

（一）审判委员会制度与“外行”审判。随着社会分工的，司法审判也日益向专业化方向发展。如前所述，审委会委员是由院长、副院长及各主要业务庭的庭长等组成，这些委员并非都是精通各门法律和熟悉各类案件的“全才”，他们除了对自己负责的业务案件比较熟悉外，对其它业务案件和部门法律则相对比较陌生，这样，审委会绝大部分成员对于某一提交给审委会讨论的案件来说只能算是“外行”。这种由“外行”来评判案件，显然难以保证案件的质量。另外，审委会委员较少而案件较多情况下，势必导致委员的疲于应付而造成案件大量积压的局面。加之案件承办人员不能在有限时间内详细汇报案情，委员也不可能在极短的时间内了解案件事实及运用的法律、法规，那么讨论决定的质量更难保证。

（二）审判委员会制度与诉讼程序保障。为了保障当事人的诉讼权利，保证公正而有效的审判，我国在诉讼程序方面制定了一系列的原则和制度，而审委会的委员很少亲自参加开庭，也很难有时间参加案件的旁听，如果仅仅听取承办法官对案情的汇报就对案件进行秘密的讨论和决定，这就是日益遭到批判的“审者不判，判者不审”的审判分离“两张皮”现象，其弊端当然不言而喻了。毕竟来说，一个案件的全部情况，仅仅通过汇报很难全面把握的。同时，审委会所听到的案情汇报，还受办案法官个人对案件主观认识的影响，他汇报的案情在客观性和全面性方面就不得不让人产生疑问，在这种情况下得出的裁判结论的公正性、合理性也就不能不令人产生疑问了。

（三）审判委员会制度与司法独立。为了实现司法公正的目的，就必须确保司法独立，使人民法院与法官具有一定的独立自主性，在正常行使裁判权时，不会受制于某个人或某个组织，而是完全忠实于法律。审委会制度实际上使法官独立审判不能实现，也可能会影响法院自身的独立性。如前所述，审委会制度有时会为法官抵制人情压力提供借口，但它同时又可能会为地方行政机关（或领导）干预司法和进行地方保护大开方便之门，“从前门挡住了狼，却从后门放进了虎”。虽然审委会讨论决定案件是一种集体决策，但很难避免“将个人意志”转化为“集体意志”，从而影响公正裁判。由此可见，审委会制度存在着不少弊端和缺陷是不容忽视的，如果不克服，就会影响审委会积极作用的发挥，因而研究分析审委会的弊端对当前的司法改革具有重大的现实意义。

四、审判委员会制度改革之设想

通过以上的分析可知，审委会制度存在有不少弊端，但也有其合理的一面，因此目前尚不宜按法学理论界所提出的废除审委会制度，但我们也不能为了迁就现状而对审委会制度的诸多弊端视而不见，这反而会影响其积极合理一面的发挥。因此，可行的思路就是对现行审委会制度进行改革。

（一）严格明确审判委员会讨论案件的标准。鉴于目前审判委员会讨论决定的案件数量过多，范围过大，有些甚至拖延了审理期限，影响了案件的及时裁判和裁判质量。笔者认为，建议对各级法院审判委员会讨论决定的案件范围作出明确的规定及限制，严格按照法律规定将审委会讨论的案件界定在法律规定的两类案件上：第一为重大案件。所谓重大案件，应当是该法院管辖范围内案情重大或者有重大社会影响的案件以及案件争议的标的、事实涉及多方面社会关系的案件。第二为疑难案件。所谓疑难案件，只能是案件事实复杂或如何运用法律难以确定，合议庭及主审法官个人无法作出判决的案件。审判委员会讨论案件标准的制定上应尽可能明确化、具体化，尽可能减少或避免出现“弹性条款”，以增强其实施的可操作性。

（二）改革审判委员会现行的操作模式。随着诉讼体制和庭审方式的改革，开庭审理成为查清案件事实和解决诉讼争议最重要的手段和途径。为了保证审判委员会客观、全面地了解案情，对具体案件的处理结果有更强的公正性，对符合审委会讨论标准的案件，审判委员会成员就应尽可能亲自参与所讨论案件的开庭审理或参加旁听，没有参加审理或旁听的审委会委员不得参加具体案件的讨论决定。这同时对于避免庭审流于形式，强化庭审功能，监督合议庭及法官审理也将起到不可低估的作用。

（三）完善规范审判委员会的评议规则。完善的、健全的议事规则是确保审委会正常运作的必要保障，依照《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，结合司法审判实践，为克服旧的弊端，笔者认为，审委会应建立以下的评议程序规则：（1）规范汇报形式，提高会议评议质量，主审法官应由即席式的口头汇报改为提前书面汇报。在院长确定此案由审委会定期讨论评议后，主审法官应将该案的事实、争议的焦点、所涉及的有关法律法规及合议庭或主审法官对案件的看法，写成书面材料提前发送给各位审委会委员，以便于各位委员有充足时间进行评议讨论前的准备。（2）提高会议效率，对重大但不疑难的案件，开会时可直接进行讨论，由各位委员围绕事实认定、证据采信、法律适用充分发表意见，并给出结论和理由。在必要时也可以进行投票表决。所议事项需要有全部委员的三分之二以上人数参加，并以其超过半数以上同意方可通过。少数持有异议的，就将其异议记入笔录，审委会评议案件的笔录经各位委员亲自审阅确认无误后，应由本人予以签名，以此来加强审委会评议案件的规范性、严肃性，增强审委会各位委员评议讨论案件的责任心。

（四）可考虑改革审委会的组织机构和人员构成，组建专业化的审委会组织。针对目前审委会制度“外行裁判”的弊端，在保持全院统一的审判委员会作为法院内部最高审判组织权威的前提下，可考虑成立若干专业性质的审判委员会分会，如审判委员民事审判分会、刑事审判分会、行政审判分会、知识产权审判分会等，各个专业审判分会在人员构成上排斥“外行”，吸收“内行”，由分管副院长、相关业务庭的庭长、研究室主任、熟悉某类业务的资深法官组成。各专业审判分会只讨论决定各相关业务领域的案件，但是如果一个案件既涉及一个专业又涉及另一个专业或多个专业且案情复杂时，可由院长决定召开若干相关专业审判分会联席会议的方式解决。至于全院审判委员会则是对事关全局性、整体性、普遍性的审判问题召开全会讨论决定，进行宏观指导。这样，审判委员会的意见就不再只是行政权威、强制权威，而且更是专业权威、知识权威，具有更强的信服力、影响力、执行力。同时，这也可能解决目前审判委员会“疲于应付”问题，对于消化分解具体案件的讨论决定具有一定的现实意义。

（五）可考虑在各级人民法院设立审判顾问委员会。掌握有审判大权的人民法院在法治社会中所起到作用的重大是不言而喻的，为了更有效地集思广益，确保审判的公正与合理，可邀请同属法律大家庭共同体成员的法学理论界的专家学者、著名律师、资深检察官及有关专业人士组成为法院审判服务的人民法院审判顾问委员会，列席审判委员会会议，为审委会审理案件提供所需的咨询和建议，供审委会评议案件时予以。从而促进审委会决策、公正决策，这同时也有益于监督审委会，防止司法腐败，提高司法过程的透明度。

总之，审判委员会制度是我国现阶段法院审判工作中一种行之有效的法律制度，但也存在诸多弊端和不足，只有通过对该制度进行改革，使其日趋完善、合理，才能更好地指导和监督审判工作，为最终实现法官职业化奠定基础。

【参考】

1、《司法制度资料选编》。人民法院出版社1987年5月第1版。

2、河南省高级人民法院《调查与研究》，2000年第20期。

3、《检察与审判》第2002年第12期，刘春华著，《法官职业化建设的做法及构想》。

4、《检察与审判》第2002年第5期，李道民著《按照“三个代表”要求加强法官队伍建设》。