浅论我国劳动教养制度的立法完善

摘   要

劳动教养制度是我国制度的组成部分之一，但是目前并不完善。本文就劳动教养制度的立法完善作了探讨，文章分为四部分：第一部分分析了当前劳动教养制度存在的问题，包括劳动教养的法律依据不充分，劳动教养制度与我国其它法律制度和国际人权公约的矛盾与冲突，以及劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性；第二部分阐述了进行劳动教养立法完善的重要意义；第三部分是劳动教养立法完善应该注意的问题：劳动教养法律制度定性要明确，未来劳动教养法的实体和程序都要合乎正义，体现公平。第四部分是现阶段基层劳动教养执法工作应加强的几个问题：加强规范化管理制度建设、执法监督重点环节，夯实执法业务基础。
 

一、我国现行劳动教养制度存在的问题

（一）劳动教养制度的法律依据不充分。

劳动教养制度是根据中央的两次《指示》创办的，是一项政策性措施，《国务院关于劳动教养问题的决定》在1957年8月的公布实施标志着我国劳动教养法律制度的创立。尽管在1957年全国人大常委会不享有立法权，《决定》是由国务院制定的，也不能算严格意义上的法律，但他把中央内部指示用法律的形式确定、公布于众，确立了劳动教养这项法律制度。此后在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。《决定》和《补充规定》无论从行文结构，还是从文字表述内容看，不像是一部单行法，而更像是一份政策性文件。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。 “劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。

   （二）现行劳动教养制度与我国其他法律制度存在较大矛盾。

现行劳动教养法律法规和我国以公布生效的《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国立法法》规定的有关内容相矛盾和冲突。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-4年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。

（三）劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突。

    我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。

   （四）劳动教养法律规范缺乏统一性，执法存在随意性。

    自劳动教养制度创立以来，我国立法机关制定和颁布了不少含有劳动教养的法律法规，行政机关也制定、颁布、批转了不少关于劳动教养的行政法规和部门规章，执法机关也对劳动教养工作制发了大量的司法解释和规范性文件，可谓“法出多门”。然而，从内容上看，绝大多数是实体规定，程序规定几乎为零。就其实体而言，有些规定过于原则，抽象，不具有可操作性，实践中难以把握；有些规定过于直接、具体、不具有前瞻性，现在看来有的已明显滞后；另外还有些规定或前后不一、或相互矛盾，有的甚至与基本法律的规定相抵触。这些问题的存在使劳动教养法律规范缺乏统一性。

    正是由于劳动教养法律规范缺乏统一性，使得公安部门适用劳动教养和劳教机关执行劳动教养过程中存在很大程度上的随意性。劳动教养机关在审批和执行劳动教养过程中缺乏统一的标准，难以对案件作出公平、公正的处理。在执法过程中，常常会出现罪错性质、情节基本相同的行为人，而被决定劳动教养的期限却悬殊一年甚至两年的情况，这样的结果不仅影响了法律尺度的统一，执法的公平、公正，而且也影响了劳动教养的执行。对处罚过轻的起不到警示的作用，相反还会纵容犯罪；对处罚过重的，会使被劳动教养人产生抵触情绪，不安心服教，闹申诉，既给劳动教养执行机关增加了教育转化难度，又给法院增加了诉讼成本。另外由于执法上存在随意性，也为司法腐败提供了生长的土壤，在现实办案过程中存在不少由于缺少法律规定滋生的以罚代教、以教代刑的不正常现象。

    二、劳动教养制度立法完善的重要意义

   （一）劳动教养制度立法完善是完善社会主义法律体系，实现依法治国的需要。

劳动教养制度是我国法律制度组成部分之一，其完善与否直接关系到我国社会主义民主法制建设能否取得胜利的关键之一。劳动教养制度时是我国社会主义法制建设的一项创造，也是一项有特色的法治实践。几十年的历史证明，这一项制度的建立与发展符合我国预防和治理违法犯罪的客观需要。江泽民同志在十六大报告中提到到二O一O年要形成中国特色社会主义法律体系。要形成中国特色的法律体系，必须先完善中国特色的劳动教养制度，这是当务之急。并且随着我国依法治国进程的加快，劳动教养制度已经不能适应时代的发展，立法工作已滞后于社会主义法制建设进程和劳动教养工作实践。我们要实现依法治国的目标，就必须对劳动教养制度进行立法完善。

（二）劳动教养制度立法完善是维护劳教人员合法权益的需要。

劳教人员作为国家公民其合法权益理应受到保护。虽然我国在劳教工作中实行“教育、感化、挽救”工作方针和“像父母、像老师、像医生”的“三像”政策，但是在实际工作中，由于历史的原因各种侵犯劳教人员权益的现象到处可见，如：公安机关在办理劳动教养案件时，行为人没有知情权；执行劳动教养过程中，劳教人员对延期以外的处罚没有诉权等等。这些都严重侵犯了劳教人员的合法权益，使劳教人员是欲辩无据，欲诉无门。这就需要一部完整、系统的法典对之作出详尽的规定，对劳教人员的权益予以确认和保护。从而在根本上杜绝因法律漏洞而造成的侵犯人权的现象。

（三）劳动教养制度立法完善是适应国际人权领域斗争的需要。

西方敌对势力一直把劳动教养作为攻击我国法律制度和人权状况的借口，加快立法，完善劳动教养制度是对他们的最好还击。西方敌对势力攻击我国劳动教养制度的三个焦点是（1）关于劳动教养制度本身的攻击；（2）关于劳教人员劳动状况的攻击；（3）关于劳教产品参与市场和组织劳教人员出卖劳务的攻击。尤其是对劳动教养制度本身的攻击尤为强烈，他们认为，公民犯了法就要坐牢、蹲监狱，相应地就可以剥夺其政治权利和人身自由，而作为行政措施的劳动教养制度却对那些并不构成犯罪的公民同样限制了人身自由，还强迫他们劳动，是一种侵权行为。我们要适应国际人权领域的合作与斗争形势，向国外展示我国劳动教养制度的法制文明，就必须理顺劳动教养法律体系，完善劳动教养制度。

   （四）劳动教养制度立法完善是实现分权制衡的需要。

当前对一名公民适用劳动教养，公安机关自己抓，自己批，复议还是自己看，缺乏必要的权力监督和制约。因此，从当前劳教制度的特殊性出发，迫切需要建立起公安机关办案，人民法院审理判决，检察机关对公安机关办案、人民法院审理、司法行政机关执行及提请复核等制度。通过这些制度的建立，打破公安机关对劳动教养决定的集权制，实现分权制衡。但是建立这些法律制度涉及到公、检、法、司等部门之间的职责分工，已经超出了行政法规和部门规章的调整范围，逐一由权力机关通过单行决定已不可能实现，只有依赖于制定一部劳动教养法典解决。

    三、劳动教养制度的立法完善

   （一）劳教立法对劳动教养制度要定性明确，定位准确。

性质不明是制约劳动教养向前发展的一个重要原因，对劳动教养进行定性是完善劳教法律制度的关键。劳动教养制度自从创建以来,迄今还没有一个正式的“说法”。创建初期,国务院《关于劳动教养问题的决定》规定:“劳动教养,是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种办法。”可见劳动教养的性质被看作是一种强制教育措施。但是从目前我国劳教工作的实践看,特别是《行政诉讼法》实施后,公安部和最高人民法院先后制定了贯彻实施意见,进而明确把劳动教养列为一种行政处罚。因此,与创建时相比,劳动教养的法律性质已发生了实质性的变化,不再是安置就业的一种办法,而成为打击处理违法行为的一项重要手段。因此,笔者建议在修改和完善劳动教养法律制度时,首先要明确劳动教养的法律性质。为了防止劳动教养法律成为“准刑法”,应明确坚持劳动教养作为一种行政处罚的性质,将其归入行政法范畴。目前,有些人认为把它归入行政处罚,会与《行政处罚法》某些规定相矛盾。笔者认为,虽然《行政处罚法》中列举的处罚种类没有劳动教养,但它有两条弹性条款。《行政处罚法》第八条第七项规定:“法律、行政法规规定的其他行政处罚”;第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚”。这就为把劳动教养作为一种行政处罚提供了法律依据。

劳动教养的法律地位问题是完善劳动教养制度，进行劳教立法亟需解决的另一个问题。劳动教养的法律地位很重要,而目前我国法律处罚体系不完备,法律地位不明确。从《刑法》和《治安管理处罚条例》的规定情况看,二者规定的处罚期限大体衔接。维护社会治安的处罚体系在形式上似乎是完备的,轻的由治安管理处罚制裁,重的由刑罚制裁。但二者所调整的法律关系并不协调。《刑法》中规定犯罪行为有近400种,与《条例》规定的７７种行为有较大的差异。《刑法》和《条例》在违法犯罪行为规定上存在“空档”是劳动教养得以存在的法律基础。事实上,那些“大法”管不到,“小法”管不了,“大法”不犯,“小法”常犯,屡教不改,不够刑事处罚,给予治安处罚又太轻的大有人在。他们对社会治安构成了威胁,应有相应的处罚。劳动教养作为一种行政处罚措施,显然要比治安处罚严厉得多,所以,它只能是介于刑罚和治安处罚之间的一个处罚层次。这就需要在制定劳动教养法时明确《劳动教养法》与《刑法》和《治安处罚条例》之间的关系。《劳动教养法》应作为连接《刑法》和《治安管理处罚条例》之间的一座桥梁。因此,《劳动教养法》的立法形式应作为全国人大常委会通过的法律,以便与《治安管理处罚条例》衔接。

    （二）实体和程序都要体现公平，合乎正义。

法律的最优秀的品质是公平与正义，江泽民同志在十六大报告中指出：“社会主义司法制度必须保障全社会实现公平和正义。”作为限制或剥夺公民人身自由的劳动教养制度是以实现社会防卫为目的的，所以劳动教养立法应遵循国家优位理念，维护国家利益。未来的劳动教养立法在实体和程序上都要充分体出公平与正义。

1、实体规定应当内容明确、体例完整。劳动教养立法应有科学的态度，对现行的劳动教养法律制度进行全面的梳理，取其精华，去其糟粕，破旧立新。不能纯粹为“立法”而立法，要对劳动教养的立法原则，法律依据，劳动教养的性质、地位，劳动教养适用的范围、对象，期限，以及劳动教养的法律监督，劳教人员的权益保障等实质性问题制定出明确的法律条文，作出明确的规定。在相关问题的处理上要考虑周全，注意好与其它法律制度的衔接。在立法体例上，可参照《刑法》，原则性的、概括性的规定在“总则”部分，违法犯罪的构成及适用标准、期限等具体规定，在“分则”部分详细列出。

    2、程序设置应当司法化。要通过适当的简易司法程序,决定是否对行为人实行劳动教养。公安部门的治安机关负责对有轻微违法犯罪行为的治安案件进行调查,认为需要收容劳教的,应在规定的期限内向人民法院起诉。省、自治区、直辖市和大中城市的人民法院设立“治安法庭”,受理公安机关诉请劳动教养的治安案件,开庭审理并作出是否将被告人收容教养的判决。法院开庭审理治安案件应通知检察院,检察院认为必要时,可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护;不服一审判决的,有权上诉。上一级人民法院的裁决为终审裁决。

    四、现阶段基层劳动教养执法工作应加强的几个问题

    最近，系统内某劳教场所连续发生两起难改造人员严重违纪事件，我对其印象比较深。一是一名难改造人员对抗改造，竟然用木凳袭击干警；二是一名难改造人员对于干警的态度蛮横恶劣，表示要对抗到底。并威胁要找干警算帐，在其他劳教人员中造成极不好的影响。

    上述两例是以往所极少发生过的，这是一个新动向。其原因有以下几点：一是劳教人员中负案人员、“多进宫”人员、流窜作案人员占比例很大，他们反改造经验丰富，瞅准了干警依法管理、文明管理，他们或明目张胆，或阳奉阴违得与干警对着干。二是劳教机关对难改造人员的严重违纪行为的处罚力度不大，增加劳动教养期限最多也就是一年；少年劳教人员虽然禁闭不劳教期，但是一般不能超过5天，最长不能超过7天；不能增加劳教期限，只能在给予的减期中酌情扣除。对他们来说怎么处罚无所谓，没有震慑作用。三是执法执纪专项教育整顿后，对于基层干警的执法要求日趋严格规范，干警工作比较被动，压力比较大。“过去的办法不行，新的办法又没有”，部分干净感到对难改造人员没有行之有效的办法，有的还不敢管，怕违纪“触电”，怕激化矛盾，出了问题，丢了饭碗。

    随着社会主义市场体制的逐步建立和依法治国方略的深入实施，我国劳动教养工作也发生了很大的变化。当前，劳教单位在突出抓好执法工作中面临着许多新情况，新问题。劳教场所执法工作的健康开展，关系到能否正确执行党的‘教育、感化、挽救’的劳教工作方针，提高教育矫治质量，促进劳教工作的大。应该加强以下几个方面的工作力度；同时改进方式方法。

    （一）加强规范化管理制度建设是劳教执法工作的客观需要。

    近年来，随着社会“严打”斗争和社会治安综合治理的深入开展，劳动教养场所收容的劳教人员日趋增多且成分复杂，增加了“多进宫”，负案在教，涉黑和“法轮功”劳教人员等多种类型，教育矫治工作中遇到的新情况、新问题不断出现，劳教执法工作面临着严峻的考验。西方敌对势力和敌对分子始终借口“保护人权”攻击劳动教养制度，特别是劳教场所收容“法轮功”劳教人员后，他们伺机寻找新的借口，攻击我过制度和现行政策。负案在教人员随着1997年我国新刑诉法的颁布实施数量明显增长，已经成为劳教人员中比较突出的构成成分。其思想行为隐蔽性大、欺骗性大、反改造性强、反复性大，成为劳教场所重要的不安定因素。另外“多进宫”人员也是当前劳教人员中比例教大的群体，个别场所（如河南省戒毒中心和河南省女子劳教所等吸毒人员和卖淫人员劳教场所）达到了60%。此类人员属于习惯性违法犯罪人，其多数具有反社会性人格特征。集中体现在人身攻击行为和反复进行违法犯罪两个方面，对社会危害性较大。同时，涉黑劳教人员也逐年增加，这部分人更具危险性，也是劳教所面临的又一教育改造难题。我所的少年劳动教养人员就有很多属于涉黑人员，在当地有的已经是臭名远扬，多因故意杀人或者故意伤害（致死）等罪错被公安机关决定劳教，到了所内更是恶习不改，动手动脚已是家常便饭。如果对于这类害群之马不能加以行之有效的管理和约束，那么在所内非但不能起到很好的矫治作用，反而会更加促使其性格的扭曲和行为的恶化。

根据当前严峻的形势，我们只有不断的提高劳教工作干警的执法水平，不断加强对劳教人员依法、严格、文明、管理，功过严格的管理机制，严密的组织和严明的奖惩制度去实施执法活动，努力实现规范化管理、制度化建设的工作目标，确保执法工作的健康开展，促进劳教工作整体上台阶。

所谓制度化，就是干警的执法活动和劳教人员的规范行为要“有章可循，有章必循，执章必严，违章必究”。要建立和完善各项制度，从干警岗位责任制到劳教人员的言行从实施执法活动到检查落实，从执行措施到制约手段，从处罚到奖励，从实现制度到程序规定各方面都要有明确的规章制度。规范化就是干警对劳教人员实施执法活动和劳教人员接受改造的行为都要严格按照一切规章制度的要求去做，在实施过程中要执行统一，标准一致，达到规范化的要求。这样做，可以促进提高干警法律、法规知识和执法业务水平，强化法制观念，严格一发办事，确保劳教单位执法活动的严肃性、规范性。

     劳教大队是依法对劳教人员实施教育矫治和组织劳动生产等各项任务的基层组织，是我们劳教工作的前沿和基础，也是执法工作的关键所在。因此，要严格按照司法部22号部令的要求，建立健全大队干净岗位责任制度，对劳教人员直接管理制度、值班制度、会议制度、请示汇报制度等。按照规范化、制度化、标准化要求，使大队的执法工作步入正轨；要狠抓制度的落实，如劳教人员动态分析、对重点人员的包夹控管，用规范化执法确保场所改造秩序的稳定；要加大监管力度，严格对劳教班组长、安全岗的使用管理，消除所王所霸的滋生土壤，根据检查出的问题的严重程度，分别给予撤换、取消安全奖、延长劳教期等处罚，有效地打击所王所霸的反改造活动。在严格执法的同时，要加强教育工作，特别是在转化劳教人员的思想上狠下工夫，突出抓好危重人员的转化教育，从根本上稳定劳教人员的思想情绪；要狠抓劳教人员生活卫生管理工作，认真落实部颁实物量标准，大力开展自种自养自加工，进一步加强或是管理，定期公布菜谱、伙食帐目，改善劳教人员生活，认真落实防病治病和劳动保护措施，严防劳教人员集体、发生重大事故和重大流行性疾病，保障劳教人员身心健康，只有从自身找原因，最大限度地解除了劳教人员的思想负担，才能促进劳教人员的思想改造。

（二）加强执法监督重点环节，夯实执法业务基础是劳动教养执法工作的基本保障。

近年来，由于劳动教养收容对象和收容范围的扩大，劳教场所收容劳教人员的数量发生了多次重大变化。在多数省份和多数劳教场所，收容数量上升明显超过了原有的设计能力，在国家投入不足、场所建设之后的情况下，人员密度加大，个人空间面积缩小形成人员暴涨。特别是在原本就警力严重不足的繁重工作压力下，干警超负荷运转，异常辛苦。同时，由于经费困难的问题十分突出，多数劳教场所的设施仍然停滞在70年代，甚至是60年代的水平上，劳教人员宿舍得不到及时修理，医疗、通讯、进空等设施严重落后，没有专项经费，严重制约了执法工作的正常开展，由于这些问题不可能在短时间内得到解决，这是对劳动教养执法工作的严峻考验。当前，劳教场所只有走艰苦奋斗、克难攻坚、自我发展的的道路，在执法工作中注重加强完善制度建设和基层基础业务建设，以健康的执法促进劳教场所的发展。

要通过深化改革和体制创新，在劳教系统内部建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的执法监督运行机制，要从源头上夯实执法工作的基础，当前要从三个方面进行。一是规范权利行使，防止“权”上出问题。这里的“权”主要是指执法劝和行政审批权，如减期、所外执行、所外就医、“三试”等审批工作。从发生的违法违纪案件情况分析，多数是执法人员接受贿赂后为劳教人员提供假鉴定而使劳教人员逃脱法律的制裁。这一方面也显现了我们的制约机制没有得到充分发挥。二是强化资金监管，防止“钱”上出问题。如干警在为劳教人员办理调换工种、探亲、夫妻同居、报奖励、加减期等过程中，以满足或部分满足劳教人员为条件，索要或收取劳教人员或起亲属的钱物等。这些行为与其他经济领域的腐败在形式上是相同的，劳教场所基层实权岗位上的受贿或索要钱物，行为人往往表现为“单线联系”，一般情况下不需要煞费苦心地建立上下左右的“”，其手段更有隐蔽性。三是积极推进干部人事改革制度，防止“人”上出问题。一些单位和部门对选人、用人的标准的认识上存在这偏差。加之缺乏有效的民主监督和科学的考察制度使一些素质低下的人掌握可执法工作的重要权利，让其有机会在执法环节上有作案条件，易造成执法活动不严肃，甚至导致执法犯法的案件发生。

规范执法工作，重在建章立制。因此，一定要紧紧适应法制建设的形式发展进一步修改，健全完善劳教制度，做到执法有据、号令统一、奖罚分明，才能更加切实有效地落实好劳动教养的执法活动，才能使劳动教养机关顺利地完成其应有的职能作用，更好地为国家，为党和人民服务。

书目：

1、李龙主编：《依法治国方略实施问题研究》，武汉大学出版社2002年第1版。

2、周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1999年第1版。

3、李贵连主编：《二十一世纪法学》，南京大学出版社1998年第1版。

4、夏宗素、张劲松主编：《劳动教养学基础理论》，中国人民公安大学出版社1997年第1 版。

5、常兆玉主编：《劳动教养管》，中国人民公安大学出版社1999年第1 版。

6、《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年第1版。

7、张丽主编：《劳教工作人民警察基本素质教育读本》，知识产权出版社2000年第1版。