劳动教养制度面临的挑战和出路
内容提要：劳动教养制度是我国特有的一种制度，自1955年产生以来，经过40多年的和完善，已成为维护社会治安稳定，预防和减少违法犯罪，挽救失足人员的重要制度，但随着我国民主和法制建设的不断发展，这种制度难以适应形势的发展需要，面临着许多挑战。如何迎接挑战，使之继续发挥自身作用，笔者认为应从三方面寻求出路：一加强劳动教养理论研究；二加强劳动教养立法；三努力创办劳动教养工作特色。
关键词：劳动教养 制度 挑战
劳动教养制度是我国20世纪50年代中后期创立并发展起来的教育挽救有违法和轻微犯罪行为人员的法律制度。40多年来，劳动教养制度教育、感化、挽救了一大批违法犯罪人员，在维护社会稳定，保障和促进建设，预防犯罪中，发挥了不可替代的作用。然而植根于计划经济条件下的劳动教养制度，因其难以克服的局限性和传统经验的束缚，在新时期“依法治国，建设社会主义法治国家”的背景下，原有的理论、制度、经验与模式的缺陷都充分凸现出来。如何正确认识劳动教养工作的历史和现实，适应时代变革的要求，进行理论、制度与方法上的创新，探索并构建能体现时代特征的劳动教养制度，是我们当前面临的一个重大理论和实践问题。
在探讨我国劳动教养制度所面临的挑战和出路之前，有必要先简要了解一下我国劳动教养制度的基本情况。
一、我国劳动教养制度概述
劳动教养是指对那些具有轻微违法犯罪行为，但尚不够刑事处罚的人员所实行的一种强制性教育挽救措施，是我国特有的一种法律制度。具有惩罚性、强制性和习艺性等特征。
（一）劳动教养制度的产生、发展及其作用
我国劳动教养制度始建于1955年8月，这是建国初期的阶级斗争形势和共产党的刑事政策所决定的。
建国之初，清查出了10万多名反革命分子，其中的一部分用说服教育方法是无效的，采取简单的惩罚方法也不行；在机关、团体、内部也决不能继续留用；让他们另行就业又没有单位愿意收留他们。因此对于这些人，就需要一个既能改造他们，又能保障其生活出路的妥善办法……把他们收容起来，实行劳动教养，就是最适当的也是最好的办法。表现了我们社会主义国家对于这些人的生活、劳动、前途的关怀和负责精神。国家对他们的处理和安排，也正是为了保障绝大多数劳动人民的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。
1957年以后，国内的剥削阶级、反革命残余势力已经肃清，为巩固政权，维护社会治安秩序，1957年8月3日国务院公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》。这一决定由第一届人大常委会批准通过。该决定明确规定了劳动教养的目的、性质、工作方针、收容对象、报批程序、批准机关以及劳动教养工作的领导和管理机关。文革期间，劳动教养制度遭受破坏，发展基本停顿。
1979年12月全国人大常委会批准公布了《国务院关于劳动教养的补充规定》，1980年2月重新公布了《国务院关于劳动教养问题的决定》，1980年2月29日发布了《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，1982年1月21日国务院又转发了公安部《劳动教养试行办法》。劳动教养制度在中国断了十余年后，其适用对象也由原来的“反革命分子”、“坏分子”为主调整为以那些违反了社会治安又不够刑事处罚的人为主。劳动教养的色彩大为减弱，并伴随着中国法制建设的进程，成为行政法制制度的一部分，劳动教养也成为维护社会治安的一项重要制度。
1982年以后，劳动教养在适用对象上发生了较大的变化，大量的法规、行政法规、司法解释、部门规章甚至地方性法规等争相扩大劳动教养的适用范围。适用对象上的扩大化一方面表明劳动教养在行政处罚和刑罚处分之间的特殊地位，另一方面却也由于立法上的混乱、制度上的缺陷、救济机制的不完善出现了诸多法治原则相悖的情形。
（二）劳动教养的性质、任务
根据现阶段对劳动教养性质的理解，“劳动教养是对被劳动教养人员实施强制性教育改造的最高行政处罚”⑵，可从以下两方面理解：
第一、劳动教养是对被劳动教养人实施的一种强制性教育改造措施。劳动教养的性质首先是由法的本质决定的。劳动教养作为我国所特有的法律制裁制度，必然具有法的基本特征。而法的最基本特征就是它的强制性，只是不同的法的强制程度不同而已。其次是由劳动教养人员的自身情况决定的。被劳动教养的人都是具有一定违法犯罪行为的人，其中绝大多数又是青少年，他们是一批家里管不住，单位管不了，学校不敢管的“马路天使”，他们一般恶习较深，道德品质低下，法制观念淡薄，无政府主义严重，没有遵纪守法的自觉性和自我控制行为的能力，更不能用正确的思想来指导和调节自己的行动。他们大法不犯，罪错不断，劝说不听，屡教不改。对他们仅用一般的说服教育的方法是无济于事的，必须采取强制的方法才能奏效。
第二、劳动教养是一种最高行政处罚措施。劳动教养的行政处罚性主要体现在现行劳动教养法律、法规以及部颁规章，属于国家行政法律的范畴；劳动教养的决定、领导、管理和执行机关主要由法律赋予行政权的特定国家行政机关负责；劳动教养的适用对象是触犯了国家行政管理法规的违法犯罪人员，其中主要是违反了国家治安行政管理法规的违法犯罪人员。劳动教养的最高行政处罚性表现在：较长时间（1——3年，必要时延长1年）地限制了被劳动教养人员的人身自由。其处罚的严厉程度，是其他行政处罚（包括治安管理处罚）措施所不能比拟的。因此，它在行政法律体系中属于最高、最严厉的处罚。
劳动教养的任务主要有以下几个方面：
第一、依法准确及时地决定和收容劳动教养人员，这是劳动教养的首要任务，劳动教养机关要切实负担起党和政府赋予的重任，充分运用劳动教养这一有效手段，依照劳动教养法律规定，对符合劳动教养的人，要及时予以劳动教养，以充分发挥劳动教养在社会治安综合治理中的职能作用，为社会主义经济建设和全面建设小康社会保驾护航。
第二、依法对劳动教养人员实行严格管理和教育挽救，促进其转变思想，矫正恶习。依法对劳动教养人员实行严格管理，是教育、感化、挽救劳动教养人员的前提条件，只有对劳动教养人员依法、严格、、文明管理，才能保证劳动教养场所的安全和稳定，保证劳动教养人员学习、劳动和生活的正常进行。
第三、认真做好对劳动教养人员的教育挽救工作，努力提高教育挽救质量。教育转化是劳动教养的基本手段，具有目的性、针对性、综合性和社会性等特点，劳动教养场所要根据本单位人力、物力、财力等实际条件和劳动教养人员的文化程度等具体情况，因地、因人制宜，最大可能对他们进行比较系统的文化、技术教育，努力把劳动教养人员培养成为具备一定的文化修养，并学得谋生的一技之长的社会劳动者。
第四、积极发展劳动教养经济。开展劳动生产是教育挽救劳动教养人员的基本途径和重要手段，通过生产劳动的锻炼，使劳动教养人员逐步养成劳动习惯，洗刷好逸恶劳，不劳而获的思想污垢，学会自立和就业谋生的本领。通过生产劳动，使劳动教养人员树立集体主义观念，培养他们协作精神和发展劳动教养经济。
二、我国劳动教养工作的成功经验
在长期的实践中，劳动教养工作积累了许多宝贵的经验，对这些成功经验进行概括并加以继承，对于应对新时期劳动教养制度面临的挑战，探索应对措施具有十分重要的意义。劳动教养工作的基本经验简要概括如下：
（一）以教育人、挽救人为根本宗旨。认真执行“教育、感化、挽救”的劳动教养工作方针和“三像”要求，以把劳动教养人员教育培养成为守法公民和有用之才作为劳动教养一切工作的出发点，这是我国劳动教养工作的根本经验，也是始终不渝坚持的指导思想。
（二）与时俱进，改革创新。坚持按照劳动教养性质办劳动教养。严格区别劳教人员与罪犯的界限，在现有法律、法规的框架下深入探索管理教育、生产劳动和队伍建设的新模式，充分体现劳动教养工作特色。同时，努力办好劳动教养学校。
（三）切实保障劳动教养人员的合法权益。尊重劳动教养人员的人格，不准打骂、体罚、侮辱、虐待劳动教养人员，保证劳动教养人员的生活、卫生、医疗、教育、学习和劳动的基本条件以及他们依法应享有的合法权益。
（四）对劳动教养人员以政治思想教育为核心，以职业技能培训为重点，辅之以文化教育。坚持理论联系实际、因人施教、疏通引导、以理服人的原则，使劳教场所既是执法机关，又是教育人、挽救人的特殊学校。
（五）坚持对劳动教养人员实行依法、严格、科学、文明管理。充分发挥管理的矫正和行为养成功能，使劳动教养人员转变不良的思想品德和行为习惯，成为守法的公民。
（六）坚持向社会开放。充分运用社会力量，把所内教育与社会帮教紧密结合起来，全面落实社会治安综合治理。
（七）实行执法公开。自觉接受法律监督、社会监督，严格执法环节，规范执法行为。
（八）切实加强劳教人民警察队伍建设。坚持从严治警，从优待警，努力培育和锻炼出一支政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明的专业化劳教人民警察队伍。
三、当前劳动教养制度面临的挑战
随着我国社会主义市场经济的深入发展，作为上层建筑的劳动教养制度已不能适应经济基础的发展需要，其历史局限性日益暴露出来，主要体现在以下几个方面：
（一）劳动教养理论研究亟待加速
“理论是行动的先导。实践需要科学理论的指导，没有理论指导的实践是盲目的实践。恩格斯说过：‘只有清晰的理论分析，才能在错综复杂的事实中指明正确的道路。’”⑴由于劳动教养制度是中国特有的一项法律制度，在工作实践中可以借鉴和的东西不多，加上在管理体制上长期依附于劳改工作，从总体上来说，劳动教养理论研究起步晚，底子薄，成果还处于松散、零星状态，缺乏深度，没有形成体系，与新形势、新任务的要求还有较大差距。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和依法治国方略的深入实施，适应维护社会稳定的需要和健全法制的要求，探索和建立中国特色的劳动教养制度是摆在我们面前的重大历史课题。为此，必须加快劳动教养工作的理论研究步伐。
（二）劳动教养的法制化建设亟待加强
劳动教养制度是在国家整体法制建设不完善的条件下建立起来的，作为其立法依据的宪法无论从理念、原则、规范以及由此确立的法治框架都发生了变化，源于宪法中关于公民义务基本规范的依据，也需要重新加以审视；作为其基本规范依据的《国务院关于劳动教养问题的决定》以及《补充规定》，因缺少部门法基础且法制化程度较低而影响了劳动教养的法律地位。尽管后来在原有立法规范的基础上，通过制定一些相应的行政法规和规范性文件作了修补性努力，但并未从根本上解决劳动教养法制化问题。随着以部门法的法典化运动为标志的法制现代化进程的不断加快，具有中国特色社会主义法制体系的框架已基本形成，劳动教养制度与现代刑事法、行政法的矛盾与冲突日渐显现。具体而言，体现在劳动教养制度的内容结构上，有以下几方面亟待调整：
首先，在劳动教养调整对象的特殊性及其法定化标准问题上，从社会危害程度上认定，劳动教养调整对象与刑法调整对象有一定的“同类重叠”，只是刑法中关于罪刑规范的量化因素作了“非罪”调整。因此，劳动教养实际上以刑法作为“准据性”标准。从社会管理的需要角度考察，劳动教养调整对象与同一领域的部门法《治安管理处罚条例》的调整对象“同质交叉”，只是行为人主观恶性状态和危险程度不同而已。由此造成劳动教养制度在调整对象的规范方面，难以形成实证性客观标准和独立的法治品格。
最后，在劳动教养处遇方式及其教育挽救手段问题上，现行模式中贯彻了目的性、人道性、个别性、社会化的设计理念，实践中也通过教育、感化、挽救的具体形式得到体现。但是，目前的处遇方式仍然以设施内为主，以对劳动教养人员的人身自由限制为核心，以封闭式管理为主要手段。这种处遇方式无论是在劳动教养人员的限制程度、范围，还是在劳动教养人员的社会心理感受诸方面都与监管改造罪犯的刑罚执行模式没有显著区别。
（三）劳动教养现行体制和现有手段、方法亟待调整与完善
首先，目前以场所安全稳定作为首要任务的要求，与长效防控机制尚未建立的矛盾十分突出。随着“严打”和专项治理斗争的深入进行，劳动教养场所收容人员数量猛增，人员成分日趋复杂，场所安全隐患增多，防控难度加大。1988年底武警护卫武装撤离劳动教养场所后，场所外部防范工作只能通过组建护卫队来维持。1996年3月《刑事诉讼法》修订后，收容审查措施被取消，许多地方公安机关迫于侦破刑事案件的需要，将“有重大嫌疑”的负案人员先行作劳动教养处理，以规避。加之“法轮功”邪教组织成员的反社会倾向及其顽固性，对场所安全稳定构成了威胁。而劳动教养机关没有所内侦查权，内控力量与手段有限。迫于压力，只得严防死守、层层把关，以保证不跑人、不出事故。
其次、场所的负担严重与国家必要的财政保障有限的矛盾也较为突出。随着市场经济条件下的经济管理体制与经营机制的变革，劳动教养场所经济组织形式的劣势逐渐暴露出来，受国家经济水平的制约和经济政策调整的影响，国家财政对劳动教养场所行政、事业经费保障不足，经费缺口不断加大。为了维持场所工作的正常运转，经济工作成为各级劳动教养场所的首要目标和中心任务，由此，管理和教育挽救工作中的一系列矛盾和问题逐渐显现。
最后、教育挽救工作的功利性目标要求与其功能弱化的矛盾突出。把劳动教养人员培养教育成为遵纪守法的新人，是劳动教养的法制目标，也是劳动教养工作社会价值的集中体现。随着社会变革和劳动教养对象的深层次变化，给教育挽救工作带来了一系列现实问题。如对劳动教养人员常规教育模式难以适应戒毒人员、邪教组织成员等特殊类型的矫正教育需要；以往的“说教型”、“灌输型”思想政治教育方式和以“三课”为主的教育内容，无法解决劳动教养人员日益多元化、复杂化的深层次问题；以群体为主量化考评与奖惩机制，无法克服劳动教养人员个体差异与社会化教育适应性的矛盾；管理者、教育者原有的经验、知识结构无法适应新形势下专业化的素质要求等。
此外，还存在劳动教养经济经营困难，不能按市场经济运作，信息不灵，设备落后，技术力量不稳。同时，劳动教养人民警察素质偏低，执法执纪水平不高，责任意识淡薄等诸多问题也于当前劳动教养工作的发展不协调。
四、关于劳动教养制度出路的几点思考
江泽民同志在“七一”讲话中指出：“解放思想、实事求是，是引导社会前进的强大力量。社会实践是不断发展的，我们的思想认识也应不断前进，应勇于和善于根据实践的要求进行创新”。劳动教养制度能否经受住时代考验，关键在于能否与时俱进，改革创新，只有创新才有出路。当前，劳动教养工作创新应从以下三个方面努力：
（一）努力加强劳动教养工作理论研究，为劳动教养制度创新提供强有力的理论支撑
在劳动教养工作理论研究中，要运用马克思主义的立场、观点和方法，集中群众的智慧和力量，进行深入的理论研究，形成的体制、机制。要敢于打破陈腐的条条框框，开阔视野，注意借鉴和吸收国内外一切优秀文化成果，为我所用，同时注意引进先进的化的科学研究方法。要着力解决劳动教养工作中的重点和难点问题，比如如何根据劳动教养制度的性质来确定劳动教养工作的发展方向，体现劳动教养自身特点；如何从根本上解决劳动教养体制和机制上的问题；如何建立监督制约机制，加强队伍建设，提高队伍素质，确保公正文明执法；如何完善劳动教养法律、法规等，要组织劳动教养职能部门、大专院校、科研院所的研究力量来共同开展研究。有条件的地方可以根据实际需要，建立劳动教养学会，各地司法行政机关、劳动教养单位的负责同志要树立重视理论、重视科研的观念，把理论研究工作列入重要议事日程，给理论研究工作配备专门人员和提供必要的物质支持，切实抓紧抓好。要动员和组织社会上的有关专家、学者和热爱劳动教养理论研究的实际部门的同志，积极开展劳动教养理论研究工作，把社会上方方面面的力量，团结起来，凝聚起来，壮大劳动教养理论研究队伍。
（二）在执行制度上坚持不懈地创办劳动教养工作特色
按照劳动教养的性质办劳动教养，是党和国家的一贯要求，自劳动教养制度创立以来，创办劳动教养工作特色始终是贯穿于劳动教养工作的一条主线。
第一，在现有法律法规的框架下准确把握劳动教养性质，以执行制度创新为重点探索劳动教养工作特色。要紧紧围绕“执行强制教育的学校”，即创办劳动教养学校这个基准点深入进行探索，全面体现劳动教养的根本属性。
第二，在管理模式上，要突出以人为本，文明管理。要适应劳动教养对象的类型特点和教育矫治需要，改变现行的单一、封闭式的执行模式，区别不同类型劳动教养人员的特点，实行多样化的执行模式，逐步向封闭式、半封闭式和开放式多种执行模式相结合的方向发展，以增强劳动教养人员回归社会后的适应能力。
第三，在教育上，要围绕教育人、挽救人这一中心办特色。随着我国社会主义市场经济的深入发展，出现了许多新情况和新问题，劳动教养人员的成份日趋复杂，为此要根据当前劳动教养人员构成特点，积极探索更加有效教育转化方法和模式，并适应解教就业的需要，不断加强职业技术教育。
第四，在劳动生产上，要突出矫治和习艺两大功能，通过劳动，转变劳动教养人员好逸恶劳的思想，矫正其不劳而获的恶习，同时，使他们掌握一技之长，为解教就业创造良好的条件。要克服把劳动教养人员当作廉价劳动力，片面追求经济效益，而忽略了劳动教养人员的矫治和教育培训。
第五，在劳教人民警察队伍建设上，要实现劳教人民警察从“看守型”向“教师型”的转变，建立一支与创办劳动教养工作特色相适应的专业化人民警察队伍。为此，要切实解决劳动教养人民警察宗旨、执法、廉政、素质上存在的突出问题，从严治警，以德育警，强化民警的政治、业务素质，创造条件从优待警，提升劳动教养人民警察的社会地位、经济待遇，最大限度地调动劳动教养人民警察的工作积极性。
（二）加快立法进程，改革和完善现有劳动教养制度
鉴于创设劳动教养制度的法律依据已严重滞后的社会现实，劳动教养立法完善已成为关乎这一制度存在和发展的基本问题。因此，应当加快劳动教养立法的进程，这不仅是劳动教养制度自身改革和完善的需要，同时也是实践依法治国，建设社会主义法治国家的需要。劳动教养立法，既要认真研究、借鉴国外的一些做法和经验，也要认真我国成功的司法实践，要从国情出发，着眼未来发展，切实可行地建立《中国劳动教养法》。
劳动教养工作立法应从以下方面考虑：一是坚持劳动教养的性质是强制性行政措施，这是任何时候都不能改变的；二是改革和完善劳动教养的审批程序。劳动教养的审批、决定或裁决、执行机关应当分工，审批程序应当司法化；三是劳动教养立法应明确界定劳动教养的范围、对象和实用条件，解决对象和条件的科学化、标准化问题；四是改进劳动教养执行制度。以教育挽救劳动教养人员为根本宗旨，针对不同类型，不同阶段劳动教养人员的矫正需要，实行封闭式、半封闭式和开放式等多种矫正模式。
目前，我国劳动教养制度正处于改革和发展的关键时期，我们相信，通过建立劳动教养法，必将创新劳动教养制度，使之在预防和减少犯罪、维护社会治安、建设社会主义法治国家的进程中做出新的贡献。
注释：
⑴ 张福森部长在中国劳动教养学会成立大会上的讲话，《中国劳动教养》2001年第5期
⑵《司法行政系统人民警察警衔晋升培训教程》，司法部政治部编
书目
①司法部劳动教养管理局中国劳动教养学会，《难忘的历程》，法律出版社
②《中国劳动教养》2003年第1期
③《中国劳动教养》2003年第2期
④《犯罪与改造研究》2001年第1期
