完善农民社会养老保险制度必要性
摘要
有学者认为我国“农民社会养老保险”的主体——农民，是指独立劳动者和非受雇人员。 而我认为这里的农民还应该包括失地农民和进城农民，因为在实践中进城农民的养老保险并不能和城镇居民享受一样的待遇。这里所说的社会养老保险是指劳动者在因年老或病残而丧失劳动能力的情况下，退出劳动领域，从国家和社会获得物资帮助，以满足其老年生活需要的社会保险制度。
自建国以来，随着我国从计划过渡到市场经济，我国保险制度从无到有，日趋完善。江泽民同志在十六大报告中也肯定了“社会保障体系建设成效明显”。在保险法中占重要地位的养老保险制度也日渐成熟。近年来，我国城镇社会保障制度改革已取得了重大进展，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活提供了保证。但是我们也不得不看到“从建国伊始至今50多年来，所颁布的社会保障制度方面的法律法规几乎都是针对城镇居民的。” “三农”问题一直是党和国家关心的大事，通过实施各种优惠政策，如农业补贴，税废除等，农民切身利益得到满足，生活水平日益提高。这些年来，计划生育政策的实施和农民观念的改变使得农村老龄化特别严重，农村养老保险问题的解决将是一场任重而道远的工程，需要全国人民的共同努力。
关键词：保险 保险制度 保险必要 完善措施 保险利用
一、养老保险制度的发展背景及现状
（一）从国际层面看养老保险的发展
养老保险是社会保险最主要的组成部分。最早的养老保险起源于法国。1669年,法国制订了《年金法典》,规定对不能继续从事海上工作的老年海员发给养老金。具有意义的养老保险法最先出现于德国。1889年5月24日,德国国会通过了《老年保障社会保险法》,该法于1891年1月1开始生效。继德国之后,西方各国相继建立了养老保险制度。一部分发展家,如新加坡、马来西亚、印度、缅甸、泰国等,也先后建立了不同层次的养老保险制度。国际劳工大会通过了若干涉及养老保障的公约和建议书。
（二）我国养老保险制度的简史
中国自建国初期创建养老保险制度。《中华人民共和国劳动保险条例》(1951年2月23日政务院第73次政务会议通过)奠定了我国职工养老保险的基础。此后进行了一定的调整。十年动乱结束后,国务院制定了若干涉及养老保险的补充、修改规定,如《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准)等。 自80年代中期开始,我国养老保险制度进入改革阶段,国务院及其职能部门颁发或转发了涉及养老保险改革的文件,如劳动部《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》(1990年10月18日) ，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年7月16日)，《社会保险费征收暂行条例》（1999年1月）等。
（三）农村养老保险制度现状
20世纪80年代中后期,随着农村经济体制改革的不断深化和人民养老观念的变化,农村养老问题日益突出。为此,民政部根据“七五计划”的要求于1986年正式开始研究农村的社会养老保险问题,并根据关于“抓紧研究建立农村社会养老保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标， 在贫困地区、经济发展中等地区和富裕地区分别实施了三种不同类型的基层社会养老保险办法。1990年7月,国务院总理办公会已明确农村社会养老保险由民政部负责。1991年6月,民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)(以下简称《方案》),农村养老保险工作步入正轨。到1992年,全国有700多个县由政府制定并颁布了开展农村社会部门保险的实施管理办法。1995年,黑龙江、湖北和浙江等省以政府令的形式颁布了养老保险办法。农村社会养老保险由试点转入制度化的建设时期。但是直到现在,我国还没有出台一部关于农村社会养老保险的全国统一的法律。
二、我国农村养老保险制度的必要性
通过以上对我国养老保险制度的简单表述，可以看出它的不完善性，而社会主义的本质是共同富裕，全国人民共同过上“老有所养”的有保障的生活，在城镇养老保险制度已基本能满足的同时，农村养老保险问题亟待解决，下面我们从以下几方面来阐述这个问题。
（一）国家根本大法的要求
我国《宪法》第四十五条明确规定“中华人民共和国公民在年老、疾病、或者丧失劳动力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这是一根本大法的形式赋予广大劳动者以获得社会保险等方面的权利。事实上,社会保险作为一种社会安全制度,只有尽可能地扩大保险范围,才能充分发挥作用。 从我国目前各项社会保险制度的覆盖面来看,其范围是很有限的。如养老保险主要在城镇职工中实行,农村实行的比例还很小;医疗保险、失业保险的范围则更窄。因此,遵循社会保险立法的普遍性原则,把所有劳动者都纳入社会保险体系中,是发展我国社会保险事业的一个基本方向。属于社会保险一个重要分支的养老保险理所当然应遵循普遍性原则，让同享公民资格的广大农民也实际享受到养老保险的权利。
国际上有着发达社会保险制度的国家的做法值得我们借鉴，基本的或被称为法定的养老保险制度,是面向每一个公民。在建立养老保险制度的初期,例如在上个世纪的德国,这个制度只是面向劳工或者工资收入不高的劳工。现在它已经逐步扩大到其他的利益集团,例如自由职业者。 这就使社会保障制度,特别是使国家的福利制度名实相符,面向国家的每一个公民。在一些将社会保险作为基本制度的国家,对不同的社会集团例如劳工、职员或高级职员(在法国被称为Cadre)、国家官员、自由职业者和农民,常常有着不同的制度。这些不同的制度有时有其的原因,有时仅仅是因为不同的集团各自有着不同的特点。波兰、德国、法国等许多国家对农民实行特殊的制度,这不仅有助于农民的老年保障,而且也有助于实施特殊的农业政策。
下面我们从另外一个角度来说明。我国根本大法——宪法还有规定，全国所有公民，不论民族、性别、职业、年龄、宗教信仰等，平等的享有国家赋予的权利。那么，我们从公平的立脚点来说明。我国养老保险制度的不公平体现在机会上、结果上。养老保险制度原则上规定其适用范围为机关事业单位的正式工、城镇各类企业职工个体劳动者。到目前为止，还没有建立起针对进城务工的农民工等灵活就业人员的养老保险制度，制度上的缺失造成这两类人员在参保机会上的不均等。截至至2001年低，包括个体户在内的1.7亿灵活就业人员，参保仅有535万人，覆盖率仅为3%。 其中农民是领会就业人员的大多数。造成了大量农民的养老保险的不公平待遇。养老保险制度建设中存在的机会上的不均等，已经或者将造成结果上的不均等，大量的农村老人没有养老金。养老保险制度没有充分发挥调节收入再分配的功能，贫富差距没有在这个制度上得到改善。
宪法是国家的根本大法，全国人民以及各项规章法律制度都应该遵守，而通过以上分析，我们可以看出农村社会养老保险制度还有待于得到改善，才能很好的和我国依法治国的基本国策相适应，和宪法的基本精神相适应。
（二）农民老龄化趋势的要求
第五次人口普查数据显示，我国总人口12.37亿，其中农业人口9.14亿。占总人口的73.92%，农村65岁以上人口占农村人口的7.35%。我国人口年龄构成有老龄化的趋势，这一特征在农村人口中表现的尤其明显。预计到2020年后，农村老年人占农村人口的比例将比城是14.0%-17.7%。 在农村，老年人与其子女一起居住的比例虽然高达88.7%，但收入来源和生活料理依靠老年人自己的比例高达50.7%和82.2%。
通过这些数字可以看出，农村的养老问题会是一个涉及多半个中国的大事件，那么，现实中，农村养老保险制度的实施是什么样的情况呢？再来看下面数据。1992年1月3日民政部颁布并开始实施《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。1992年民政部在湖北省武汉市主持召开经验交流会，推广武汉市和山东省的经验。1993年12月，民政部江苏省张家港市召开全国农村养老保险工作会议，宣布将这项工作推向全国有条件的地区。据统计，1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡镇开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025人，全国农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当其结余26亿元。然而，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年8000万人，2000年末6172万人，到2002年年底只有5462万人。这说明农村社会养老保险推行10余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部花了很大力气，但就全国而言，农村社会养老保险仍然是参保率低、覆盖面宰，管理也出现一些问题。
社会养老保险的重任是保证全国老年人生活有保障，而农村老年人的比重还有现实告诉我们农村社会养老保险存在很大空缺，要解决突发起来的“银色浪潮”，迫切要求完善农民养老保险制度，只有这样才可以减轻、化解养老压力，从更深的意义来说，只有得到完善，才可能有全国的安定与幸福。
（三）促进整个国民经济发展和全面建设小康社会的需要
为了保证国民经济持续、稳定的发展,我国实施了以扩大内需为目的的积极财政政策。由于农民占我国人口总数的62%以上,农民消费不足,已成为制约经济快速增长的主要因素之一。 而农村现实情况表明,由于被生病和养老问题所困扰,农民不愿也不敢将积蓄用于消费。为了促进国民经济的发展,国家应该为广大农民提供包括养老保险在内的最基本的社会保障。
建立农村养老保险制度是促进农村经济发展的需要。随着农村生产组织结构和产业结构的变化,传统的以家庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的冲击,主要原因是:其一,计划生育政策的推行使独生子女增多,家庭规模缩小,弱化了家庭的养老功能。其二,农村人口跨地区或跨城乡迁移的速度和规模在不断提高,而迁移者大多为青壮年,这也使农村老年人口的生活保障成为一个突出的问题。 家庭结构的变化、家庭规模的缩小、家庭养老功能弱化,使得农村老人老有所养的问题日益突出。这一问题得不到解决,势必减缓农村经济的发展。因此,建立农村养老保险制度势在必行。
建立农村养老保险制度是全面建设小康社会的需要。党的“十六大”确立了在我国全面建设小社会的战略目标。中央农村工作会议指出,没有农民的小康就没有全国人民的小康,农业和农村的发展小康社会的重点和难点。因此,建立农村养老保险制度的过程就是逐步建立农村小康社会的过程。
（四）我国农村社会养老保险制度的不完备
社会养老保险是指个人和家庭以外的国家、集体以及社会各方面对公民养老或其他方面的保障。 现代社会养老保险虽然强调要增强个人参与的自我保障意识,但仍以国家、集体以及社会各方面的参与为主体。而我国的“农村社会养老保险”则不然。《方案》明文规定,在保险资金的筹集上,坚持“以个人交纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。不少地方在实施中还进一步把“个人交纳为主”改为“由个人全部交纳”。“农村社会养老保险”资金筹集的这一模式表明,其主体是个人,而不是个人和家庭以外的国家、集体及社会各方面。养老保险或其他保险的性质决定于资金来源的主体。既然“农村社会养老保险”筹资“以个人交纳为主”,就不具有“社会”的性质。故而,“农村社会养老保险”不具有社会养老保险所共有的根本点,是名不符实的。
《方案》规定:“基金以县为单位统一管理。保值增殖主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行,不直接用于投资。”这种单一的投资渠道使农村社会养老保险基金难以实现保值增值,从而阻碍了农村社会养老保险制度改革的发展。
养老保险的管理机构不健全。多头管理、上下级不对口以及临时机构进行代办等现状都极大影响了农保工作的开展。
现实中需要完备而有效力的法律，而实际中的制度却远远满足不了需要，农村社会养老保险制度的改革势在必行。
（五）土地不能承载农民养老问题的出现和养老保险制度统一大趋势的需要
在中国社会保障研究中,许多学者都在探索土地(农地)在农村社会保障中的作用问题。有一种观点认为,在中国目前的情形下,土地可以承担农民的社会保障。蔡永飞则认为,“土地承包30年不变的家庭联产承包责任制既是土地制度,同时也就是社会保障制度。之所以一再延长承包制就是因为这个承包制具有暂时无法替代的社会保障功能。”
这种观点客观上默认了城乡二元社会保障体系的合法性,实际上隐含了这样一种错误的理论预设:社会保障是城市(市民)的社会保障,农村(农民)的社会保障要靠农村(农民)自己来解决中国是一个非常典型的城乡二元结构社会。 在现实中,农村社会保障制度在家庭联产承包责任制以后几乎处于瘫痪状态,除了间断性的扶贫帮困外,医疗、养老等农村社会保障在整个国民社会保障制度中几乎是缺位的。在农村,以土地保障替代社会保障,或者将土地保障视为农村社会保障的主要方式,不仅有违公平,也有违公正。
此种观点试图用土地的经济(生产)功能代替农民的社会保障功能,而经济行为常常是一种有风险的行为。另外这种观点忽视了社会转型过程中农村社会的急剧变化和农民群体的分化对社会保障所提出的新需求。近些年来，农村城镇化、农民非农化进程的加快。特别是城乡二元结构的松动,大批农村富裕劳动力开始流入城市务工,形成“民工潮”现象,传统意义上的农民不但脱离了土地,而且背井离乡,成为城市的“候鸟族”。对于“离土离乡”的农村居民,通常我们称之为“农民工”。
这些农村的“弱势群体”,国家有责任为其提供基本的生活保障,而不是把他们推给土地保障。
现实中土地已不能满足农民养老需要，从养老保险的统一趋势方面来说，尽管由于现在我国城乡差距很大，城乡一体化还需很长时间才能完成，在短时间内城镇居民和农村居民的养老保险制度统一还不太可能，但是自我国加入WTO后，还有市场经济的需要，养老保险制度统一只是时间长短罢了。
经济体制改革是要在全国建立统一的市场经济，打破各种形式的“诸侯经济”，实现资金、劳动力等生产力要素的合理分配。而目前全国各地所推行的养老保险制度既不统一，事实上是一种新出现的“诸侯经济”，它不仅造成各地企业社会保险负担畸轻畸重，有违市场经济的公平竞争原则，而且特别阻碍了劳动力的合理流动，拖了全国形成统一市场经济的后腿。 从另外一个方面说，由于制度不统一和管理体制的混乱，造成管理制度不健全，基金安全存在隐患。
养老保险改革在全国发展是不平衡的，有的地区改革早，社会保险事业发展的好，而有的地区搞个比较滞后，单靠他们的力量不能适应社会保险事业发展的需要。
在这些不平衡中间，换句话话要使这些不平衡消失或者减少，改革农村养老保险人重而道远，只要让农村养老保险完善，那我国养老保险制度的统一将指日可待。
三、完善农村养老保险制度的措施
有了以上分析，我们可以看出农村养老保险的改革是不可避免的，只有改革了，才能有中国农村的发展，才会有中国的强大，下面简单介绍几种完善方案。
（一）认真做好立法工作
完善社会养老保险制度，法律理所当然是最主要的武器。到目前为止，我国还没有一部单独的农村养老保险法。有关农村养老的问题散见于婚姻法、老年人权益保护法、继承法、保险法、民法通则等等之中。这种分散的规定方法会影响到农村养老保险制度的实施。考虑到农村的特殊性和养老保险的复杂性，笔者认为
本着“公平与效率兼顾、权利与义务和谐”的农村养老保险立法价值选择，应建立这样的保险法体系。
首先， 农村社会养老保险基本法。农村社会养老保险基本法是指由全国人大常委会制定的对农村社会养老保险坚持的指导思想、基本原则和基本制度进行统一而全面规定的法律文件。在现阶段，笔者以为,根据我国农村养老问题的长期性、艰巨性、紧迫性和特殊性,我们应制定专门的《农村社会养老保险法》,而不应把它和企业职工、国家工作人员的养老保险统归在《社会养老保险法》中。
其次，农村社会养老保险行政法规和行政规章。这一层次的农村社会养老保险法规、规章是我国农村社会养老保险法体系的主体,在整个农村社会养老保险法体系中占有重要的地位。具体包括,《农村社会养老保险条例》、《农村养老基金管理条例》、《农村养老基金运营条例》、《农村养老基金税收减免办法》、《农村养老保险基金监督条例》、《农村养老保险基金彩票管理办法》等。
在加强立法的过程中，特别要注意的是立法与经济发展水平相适应。养老保险是国家有组织地运用经济手段,解决社会成员的养老需求。 一方面其目标首先是为解决社会成员的养老问题服务的,与特定的社会时期、特定的社会结构等紧密地联系在一起的;另一方面所采用的主要是经济手段,必须有相应的经济基础。在生产力不发达、经济落后的时代或社会里,即使社会成员有着养老保险的需求,国家和社会可能无法真正满足,因为没有经济基础便不可能实施养老保险。而在一定的经济基础条件下,如果过分追求社会保障的规模和水平,也会带来政府财政不堪重负的后果。只有有了雄厚的经济实力,养老保险的规模和水平才有望拓展与提高。
（二）发挥国家的主导作用
社会养老保险是政府管理的一项社会事务,政府本身也是养老保险关系的重要主体,政府在建立养老保险法律制度过程中发挥着主导作用。养老保险法律所调整的是利益冲突关系,经营者为追求利润,降低人工成本,不会主动为养老保险基金增加投入,社会各弱势群体为了分享社会发展成果,又要求实现社会公平。国家应当而且也能够主动地利用对社会的干预手段,通过立法,调整利益冲突,推动建立符合社会公共利益的社会保障制度。养老保险从“家庭自我保障”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障正是各国政府运用法律手段强制推行的结果。
不管在基金风险防范还有筹集方面国家都应该发挥重要作用。在风险防范方面，国家首先要制定规则，另外还有专门的机构进行操作，还有运行监督。只有这样才可能保证专款专用，全部用于农民养老保险，严禁任何形式的挤占挪用和挥霍浪费；基金结余额除预留两个月的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入专户，严禁投入其他活动和经营性事业。 这些活动没有国家的参与是不可能完成的。
我国农村养老保险资金筹集方面有“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则，但是就如上文所述，作为一种重要的社会保险，没有国家的财政支持是不合理的。农村基本养老基金应有三部分组成，一是农民的个人缴费，二是国家拨款，三是集体资助。 在国家拨款的具体操作方面，国家可以通过税收或者通过发行彩票等措施。、总之，在农村养老保险问题上，国家应当充当很重要的角色。
（三）对农村居民的思想意识要改变
由于长期以来农村依靠家庭养老，在短时间内可能不能接受大面积的推广养老保险制度。即使在已经倡导使用农村养老制度的地方，由于基金监督不够或者挪用现象的存在，对养老保险还不够信任。要组织力量深入农民中讲道理，扩大宣传渠道，禁止硬性摊派、行政命令等抑制农民积极性的工作作风，使各项制度深入民心。特别注意的是对基金的管理和监督制度对农民的宣传并使他们建立对农民保险的认识与信心。
四、结语
总之，农村养老制度亟待完善，而且随着农村老年人口比重的增加，我国社会主义的建设目标的制定，农村商品经济的发展，农村养老走上正轨已迫不及待。它的完善直接关系到我国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，认真研究我国农村的实际情况，探索一条适合农村的养老保险制度，并通过立法加以规范，政府给予财力和人力的支持，具有十分重要的现实意义和深远的意义。
注释：
1 杨连专、罗军：《论我国农村社会养老保险立法的价值取向》，载《农村经济》，2003年第3期，第43页
2 如1933年第17届大会通过的《工商业或自由职业、受雇佣人及厂外工人与家庭用工的强制性老年保险公约》(第35号),1952年第35届大会通过的《社会保障(最低标准)公约》(第102号)第五部分“养老金”,1980年第66届大会通过的《老年工人建议书》(第162号)。
3 还有《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准),《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》(1980年10月7日),《国务院、中央军委关于军队干部退休的暂行规定》(1981年10月13日),《国务院、中央军委关于军队干部离职休养的暂行规定》(1982年1月4日)等。
4 还有国家体改委、民政部、劳动部《关于城镇和农村社会养老保险分工的通知》(1991年4月11日),《国务院关于职工养老保险制度改革的决定》(1991年6月26日),农业部《乡镇企业职工养老保险办法》(1992年12月14日),劳动部《企业职工养老保险基金管理规定》(1993年7月2日),《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995年3月1日)等。
5乐章：《现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向》，载《中国人口》，2004年第5期，第40页。
6 同1，第42页。
7 余卫明：《社会保险法若干理论问题研究》，载《中南大学学报》（社会科学版），2001年3月第7卷 第1期，第86页。
8[德]贝尔恩德•冯•迈德尔 王晓晔译：《改革中的养老保险制度》，载《外国法译评》，1997年第1期，第52-53页。
9 汪泽英、曾湘泉：《我国基本养老保险制度的公平问题探析》，载《中州学刊》，2004年第6期，第177页。
：
10 张星珍、王雪艳：《亟待完善的农村老年社会保障法律制度》，载《三农问题研究理论月刊》，2004年第3期，第166页。
11刘书鹤1997年、马斌2001年调查统计。
12 牟放：《建立和完善农村养老保险制度的探索》，载《中央财经大学学报》，2004年第4期，第58-59页。
13 同12。
14杨连专、罗军：《论我国农村社会养老保险立法的价值取向》，载《农村经济》，2003年第3期，第42页。
15蔡永飞:《能否把土地承包经营权变为养老金卡———为建立农民社会保障制度献策》,载《调研世界》2002年第4期。
16韩克庆：《土地能承载农民的社会保障吗?》，载《学海》，2004.5,第58页。
17同16。
18李连刚：《统一养老保险制度的深圳养老保险立法》，载《改革开放》，1999年5月。
19同1，第44页。
20高尚、袁方：《国外养老保险立法的启示》，载《华东经济管理》，2004年8月，第193页。
21孔泾源：《基本养老保险制度的风险防范与前景展望》，载《中国社会保险》，1998年2月，第4页。
22 樊舸：《我国养老保险立法模式初探》，载《河北法学》，2001年第1期，第156页。
