试论我国劳动教养制度
摘要
劳动教养制度作为制度的一个伟大创举，在维护社会秩序和预防减少违法犯罪方面发挥了一定的积极的作用。但是劳动教养制度在理论上和实践中存在着许多漏洞和弊端。本文首先闸述劳动教养制度的及现状；其次阐述劳动教养制度存在必要性，最后针对劳动教养制度存在的弊端，提出了关于改革和完善劳动教养制度的观点与建议。本文尝试通过理论与实践的结合，探讨我国的劳动教养制度的改革与完善，希望其在不断完善的过程中对社会的安定团结进一步发挥作用。
关键词：劳动教养制度 弊端 改革 完善
劳动教养制度是党和国家根据马克思主义关于无产阶级改造社会、改造人类
的基本原理，结合中国革命和建设的具体实际而进行的一项基本政策实践。这一制度的核心内容和根本任务是改造人、挽救人、人。在劳动教养制度走过的四十多年的风雨历程里，尽管其性质随着收容对象的变化有所改变，但是劳动教养“改造人、挽救人、教育人’的宗旨始终未变。作为社会主义中国法律制度的一个伟大创举，劳动教养制度在维护社会秩序和预防减少违法犯罪方面发挥了一定的积极的作用，打击、教育、纠正了大批有轻微违法犯罪行为的失足者，取得了举世瞩目的伟大成就，功不可没。
但是，随着社会情况的发展变化，劳动教养制度也出现了一些问题。如立法冲突问题在于欠缺合法性；执法主体问题在于欠缺监督机制；程序问题欠缺正义性；适用范围肆意性，对象欠缺法定性：处罚期限长期化，处罚强度欠缺适当性等等，因此，有的主张对此应予改革与完善，有的主张予以废除。但我认为，“存”、“废，之争的结果殊途同归，无非都是寻找一种更恰当的制度来适应法治社会的需要。劳动教养的历史和现实，理论和实践充分证明这一制度有其存在的合理性、必然性。但是，劳动教养的立法和司法中存在的问题又使这一制度合法性面临危饥。所以，在大力开展依法治国的今天，重新审视劳动教养这一法律制度，意义是不可言明的。
一、劳动教养制度的发展过程
1、劳动教养及其法律依据
劳动教养，是指对不够刑事处罚的或不需要刑事处罚的且具有劳动能力的违法人员，让其在劳动教养场所进行劳动，接受强制性教育改造的最为严厉的行政处理方法。1955年8月25日，中共中央《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》指出：对反革命分子和其他坏分子，除判处死刑和罪状较轻、坦白彻底或因立功而继续留用的以外，分两种办法处理。一种是判刑后劳动改造。另一种是不够判刑、而上又不适用于继续留用，放到社会上又增加失业的，则进行劳动教养，即集中起来，替国家做工，由国家发给一定的工资。1956年1月10日，党中央又发布了《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》，对劳教性质、指导原则、审批权限等作了原则规定。从此，劳动教养制度在我国诞生。1957年8月1日第一届全国人大常委会第78次会议批准的国务院《关于劳动教养问题的决定》，这是我国首次以行政法规的形式正式确立了劳动教养制度。1979年11月29日国务院所公布的《关于劳动教养的补充规定》。1982年公安部《劳动教养试行办法》将劳动教养的对象规定为6种，即“劳动教养收容家居大中城市需要劳动教养的人”，“对家居而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”；1982年解放军总政治部、公安部联合发布《关于军队执行国务院〈劳动教养试行办法〉几个问题的通知》，将劳动教养的对象扩大至军人。1987年公安部、司法部发布的《关于对卖淫嫖宿人员收容劳动教养问题的通知》规定卖淫嫖宿人员无论来自城、乡，只要符合该通知中的相应规定，则一律被收容劳动教养。这种处于相对较低层次的规范性文件不断扩充处于相对层次较高的行政法规所规定的适用对象范围的做法，也是欠妥当的。
从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”性质的部门规章。以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。“劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
2、劳动教养的性质与管理体制
国务院新闻办公室向全世界发布的《中国的人权状况》白皮书中，将劳动教
养说明为是一一种行政处罚。对劳动教养人员要按照“教育、感化、挽救”的方针，实行强制性的教育改造。国务院没有国家劳动教养管理委员会，其具体工作是由公安部和司法部按照各自的职责分工共同领导和管理，只在省、自治区、直辖市和大、中城市设置各自的劳动教养委员会，由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人共同组成，一般是挂牌在公安机关法制机构内，负责管理劳动教养工作。
3、 劳动教养的对象和范围
1957年《国务院关于劳动教养问题的决定》规定应当实行劳动教养的人有四种：(1)不务正业，有流氓行为或者有追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；(2)罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、、学术等单位的开除处分、无生活出路的；(3)机关、团体、企业、学校等单位内有劳动能力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨碍公共秩序，受到开除处分，无生活出路的：(4)不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。1982年公安部的《劳动教养试行办法》将劳动教养人员调整为六类：(1)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；(3)有流亡民、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；（4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的；(5)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；(6)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。并规定对精神病人，呆傻人员，盲、聋、哑人，严重病患者，怀孕或哺乳未满．一年的妇女，以及丧失劳动能力者，不应收容。我国现行劳动教养制度的适用范围是大中城市。
二、劳动教养制度存在的意义
劳动教养具有中国特色，无论是过去，现在，还是将来都是维护社会治安，教育改造违法犯罪者，保障改革开放和化建设顺利进行的重要手段。作为我国预防犯罪法律制度的一种，劳动教养是对《刑法》和《治安管理处罚条例》的重要补充。它弥补了两种法律制度在预防和惩治违法犯罪方面的不足，在我国社会治安综合治理的伟大实践中发挥着不可替代的作用，如果取消劳动教养制度，是难以在法律上找到更合适的取而代之的办法的。同时我国犯罪概念中定量因素的存在也使得劳教制度的存续具有理论必然性和价值合理性。
劳动教养制度的历史和现实，理论和实践充分证明这一制度有其存在的合理
性、必然性。从理论层面来看，劳动教养制度的存在和发展有着峰实的理论基础，这一理论基础就是马克思主义，毛泽东思想和邓小平理论。 劳动教养制度是党和国家根据马克思主义关于无产阶级改造社会，改造人的基本原理，结合中国革命和建设的具体实际而进行的一项基本政策实践。这一制度的核心内容和根本任务是改造人、挽救人、教育人。在劳动教养制度走过的四十多年的风雨历程罩，尽管其性质随着收容对象的变化而有所改变，但是劳动教养“改造人、挽救人、教育人”的宗旨始终未变。今后我们应该继续以马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，完善劳动教养立法，改进劳动教养司法，推动劳动教养工作全方位的改革与发展；从价值层面来看，劳动教养制度的存在和发展有着坚实的实践基础。这点决定了劳动教养制度不能废除。“实践是检验真理的唯一标准”。劳动教养工作几十年的成功实践证明，这一制度县有强大的生命力和存在价值，具体表现为：首先劳动教养是预防犯罪的一道重要防线，在社会治安综合治理中占有不容忽视的地位。如果取消这一措施，大量有严重违法或轻微犯罪的人将得不到有效的处理。其次劳动教养是维护社会治安的一种有效形式。我国刑法中的犯罪概念含有定量因素，这点决定了我国不能盲目采用国外的刑法理论，也不能不加分析地采用保安处分措施，而必须坚持符合中国国情的劳教制度。再次劳动教养是教育、挽救、改造失足青少年的一个重要阵地。劳动教养作为一种强制性的教育人、改造人、挽救人的措施，其积极作用还存：通过对劳动教养人员进行法制教育、道德教育、文化技术教育和组织他们参加尘产劳动和其他有益的集体活动，改变他们的不良思想和恶习，化消极因素为积极因素；从事实层面来看，劳动教养制度的存在和发展是我国预防和治理违法犯罪，维护社会稳定的客观需求。积极预防犯罪，维护社会治安，是国家创设劳动教养制度的主要目的。这集中地反映了对我国预防和治理违法犯罪的特点及其的认识。刑罚是作为对付犯罪的最严厉的强制方法，其作用机制及其预防效果必然是有限的，不可能将所有的违法犯罪现象都纳入刑罚的范围。在刑罚之外，还有其他预防和治理违法犯罪的措施，这就为劳动教养法律关系的存在提供了客观基础。劳动教养的历史和现实证明，积极预防犯罪，维护社会治安，始终是劳动教养制度存在的依据和基础，劳动教养制度存在的事实依据还在于，其简明高效的程序能够较好地适应社会洽安的需要。
三、劳动教养制度存在的问题
l、劳动教养制度的法律依据效力不足
在1979年全国人大又批准颁布了《国务院关于劳动教养的补充规定》。国务院的《决定》和《补充规定》也就成了劳动教养法律制度的主要法律依据。但从法理上讲，《决定》和《补充规定》只是具有“准法律”性质的行政法规。1982年国务院又批转了公安部的《劳动教养试行办法》作为现行劳动教养制度运行的主要法律依据，但是从历史的角度来看，《试行办法》是对《决定》和《补充规定》的完善和补充，其只能算是“准行政法规”本质的部门规章。 以这些法规、规章为依据的劳动教养制度显然缺乏充分的法律依据。虽然，在后来颁布的《治安管理处罚条例》、《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等单行法律中都有关于劳动教养的决定，但都是适用劳动教养，而不是对劳动教养具体制度的规定。“劳动教养只有政策，没有法律”的观点虽有偏颇，却从另一侧面说明了劳动教养制度缺乏充分的法律依据。
2、劳动教育制度与我国和国际现行法律相冲突
劳动教养制度是依据我国1954年《宪法》第一百条的规定设立的，该规定的内容是：中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。而从法律上看，《宪法》第一百条的规定并无任何强制性教育改造的立法授权，因而劳动教养制度缺乏宪法根据。我国《宪法》第37条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”，“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”《行政处罚法》第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”人身自由是公民的基本权利，是公民参与社会活动和行使各种权利的前提。“公民、组织的基本权利和其他法定权利是宪法和法律赋予的，要对其予以限制，也必须通过与之相对应的宪法和法律，而不能由低于宪法和法律的规范性文件来作出限制。” 劳动教养是一种在较长时期内剥夺公民人身自由的措施，但其依据的规范性文件，却均制定于行政权力机关，而非国家立法机构。《行政处罚法》第10条第一款规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第64条第二款规定:“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,应当自本法公布之日起,依照本法规定予以修订,在1997年12月31日前修订完毕。”由此可见,作为行政法规的《劳动教养试行办法》规定“劳动教养”这样一种限制人身自由的行政处罚,不但不符合《行政处罚法》的规定,与规定矛盾和冲突，而且已经在事实上处于缺乏法律依据的状态。另外，《行政处罚法》第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。”《立法法》第8条第五款规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定。”而作为限制人身自由长达1-3年的劳动教养的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐，没有一部基本法律对劳动教养作出规定，作为一种剥夺、限制人身自由的法律制度的存在，直接与《行政处罚法》、《立法法》的规定冲突。
劳动教养制度和我国参加的国际人权公约相冲突：我国已加入联合国主持制定的《公民权利与政治权利国际公约》，我国现行劳动教养制度与这项公约有很大冲突，特别是在限制人身自由方面。《公民权利与政治权利国际公约》第9条第一项规定：“人人有权享有自由和安全，任何人不得加以逮捕或拘禁。除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”；“任何因逮捕或拘禁被剥夺自由的人，有资格向法庭提起诉讼，以便法庭能不拖延地决定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法时命令予以纠正”。而在目前劳动教养制度下，确定一个公民是否应受劳动教养的根据不是国家制定的法律，而是行政机关制定的行政法规（最主要依据就是国务院批转的公安部的《劳动教养试行办法》），根据《公民权利与政治权利国际公约》的有关要求，这种行政部门制定的规章，是不能直接用来作为剥夺或限制公民人身自由的法律依据的。另外，根据《公民权利与政治权利国际公约》第9条规定的精神，任何限制公民人身自由的强制性措施都必须始终处于司法机关的合法控制下。而在我国目前劳动教养制度中，只要被劳动教养人本人对劳动教养决定没有异议，司法机关就无权对决定劳动教养对象的决定过程进行合法的控制。这一现实，显然是违背《公民权利与政治权利国际公约》的上述精神的。
公安部《劳动教养试行办法》第六条规定：“劳动教养相关的活动，接受人民检察院的监督。”《人民检察院劳教检察工作办法》第一条第一项规定：“人民检察院劳教检察的职权是：对于劳动教养机关的活动是否合法进行监督。”但由于没有相应的程序规定，使得检察机关对劳动教养的提请呈报、劳动教养的审查批准、劳动教养的复议等诸环节无从实行法律监督。根据《劳动教养试行办法》规定：劳动教养的审批权由大中城市人民政府组成的劳动教养委员会行使。但实际上劳动教养管理委员会的职权长期以来分别由公安部门和司法行政部门以劳动教养管理委员会的名义行使。司法行政部门的劳教机关不仅对劳教人员提前解除劳动教养、延长或者缩短劳教期限拥有审批权，而且还授权劳教场所可以以劳教管理委员会的名义行使对劳教人员减少、延长三个月（含本数）的审批权。可见，劳动教养审批程序是一种非公开的内部审查程序，因其缺少应有的监督和制约，为行政权力的扩张和滥用开了方便之门，以致实践中随意决定劳教期限，随意提前解除劳动教养或者减少、延长劳动教养时间等破坏法制、侵犯人权的现象屡屡发生。
4、劳动教养制度缺乏统一规范，执行随意性强
劳动教养审批随意性大，具体表现为：随意扩大收容范围，降低收容条件，把一些明显不符合收容条件的人批送劳动教养；一是办案人员因收受贿赂或受其他不正当干扰，而徇私枉法，徇情枉法，把罪该逮捕判刑的人批送劳教；二是因办案期限不足，办案经费紧张或者办案人手有限，而抄近路，以教代刑（侦）；三是因取证困难，或畏于追查，或因证据不足，怕移送起诉后被退查，干脆以劳教了事；四是主要证据能够证实在案犯的犯罪事实，因同案犯在逃，或行为人负有余案，假借“待同案犯归案或余案查清后一并追究刑事责任”，而以教待捕；五是因流窜作案，多次作案，结伙作案，有罪拒不交待或不讲真实姓名、住址，一时难以审结，而又不能采取收审措施，审批机关便根据《国务院关于强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》的规定，把那些需要收容查清罪行的人处以劳动教养，变相地使劳教场所成为“收审站”；六是因办案人员业务素质较差，执法水平不高，或办案中图方便，怕麻烦，而以教代刑；以刑代教，以教代拘，升格处理。如有的地方借口为中心工作服务，为严打斗争服务，为专项治理服务，给基层下达判刑指标，或劳教指标，结果导致刑事处罚和劳教处分范围的扩大化，本来应予劳动教养的严重违法或轻微犯罪行为被人为“升格”当作犯罪处理，而应予治安处罚的一般违法行为也相应“升格”为严重违法或轻微犯罪行为作劳教处理；有的徇私枉法，蓄意报复，对应予轻处的故意重处；还有一种人，叫“炒冷饭”，形势不紧不收，形势一紧就收进劳教了；随意决定劳教期限。罚过相当是劳教立法确立的一项重要原则，但是，这一原则在实践中屡遭破坏。如有的地方无视案件具体情况，凭主观愿望办案，导致处分畸轻畸重；有的地方不论案情轻与重，违法犯罪人员是初犯、偶犯、从犯，还是再犯、惯犯、主犯，是坦白交待，还是拒不认罪，形势一紧，一律劳教三年。
程序违法现象十分严重。主要表现为：(1)调查取证不合法。(2)不履行告知义务。告知程序是谋求执法最大公平、公平、公开的一个程序。从行为学讲，告知程序的实施是控制相对行为人行为的一个重要手段；从学讲，告知程序是贯彻教育、预防和处罚相结合原则的体现；从学讲，告知程序是建设民主政治的需要；从行政学讲，告知程序是相对人参与行政的一种形式；从人权保障上讲，告知程序是实施人权保障的一项重要措施。在实施依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，强化告知程序尤为重要。(3)违反“三见面”规定“三见面’’是劳教法律、法规规定的劳教审批的必经程序，即“对需要劳动教养的人，承办单位必须查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准，做出劳动教养的决定：向本人和家属宣布决定劳动教养的根据和期限，被劳动教养的人在劳动教养通知书上签名。”(4)法律文书使用不规范。(5)超期羁押严重。
四、完善我国劳动教养制度的几点思考
1、完善我国劳动教养立法，是完善社会主义法律体系，实现依法治国的需要。目前劳动教养制度已不以适应时代的，立法工作已经落后于社会主义法制建设和劳动教养工作实践，我们要实现依法治国的目标，就必须对劳动教养制度进行完善；是维护劳教人员合法权益的需要。劳教人员作为国家公民，其合法权益应受到保护，我国在劳教工作中实行“教育、感化、挽救方针和“像父母、像老师、像医生”的“三像”政策，但在实际操作中侵犯劳教人员权益的现象到处可见，这就需要在今后工作中不断完善劳动教养制度，作出详尽的规定，对劳教人员的权益予以确认和保护。
2、合理确定劳动教养对象。劳动教养是一种限制人身自由的最严厉的治安行政处罚，应由全国人大常委会统一制定《劳动教养法》作出明确规定，使之具有稳定性、统一性，避免多年来劳动教养立法主体和解释主体多元化造成的混乱。此外，从目前我国社会治安状况来看，劳动教养对象适用的地域范围限制应该取消，也就是说，对于小城镇和作案而又符合劳动教养条件的人员也可以适用劳教。
3、规范劳动教养期限。关于劳动教养的期限，我们考虑到目前存在劳动教养期限过长，比某些刑罚还要严厉的弊端，应当缩短目前的劳教期限，具体可将劳动教养的期限改为一般为一年，有法定的需要延长情形的，经法定程序可以延长，但最长只可延长至一年零4个月；《劳动教养法》还应规定劳动教养的执行等问题。同时应具体规定应当适用劳动教养的行为构成(即劳动教养的适用对象)及其相应的劳动教养措施，尤其是明确规定不同类别的应劳教行为的劳教期限，避免法官自由裁。 这样使劳动教养的适用获得法律上的依掘，同时，对其实体、程序司题进行配套的改革，使劳动教养制度在得以保留这一前提下最大限度地维护公平、诈义，保障当事人的合法权益
4、完善劳动教养监督制度。对劳动教养的国家监督，包括公安机关、劳动教养管理委员会、人民法院、执行机关自身内部的监督，以及检察机关的监督． 按照《劳动教养试行办法》和《人民检察院劳动教养检察工作办法》的规定，检察机关对劳动教养的法律监督要贯穿于劳动教养的全过程，包括对劳动教养的侦查，劳动教养的审查，劳动教养的审判和劳动教养的执行。 在劳动教养侦查阶段，检察机关对公安机关侦查活动的合法性进行监督，对公安机关在侦查活动中的违法行为，提出改正建议，或者直接行使纠正权。 在审查阶段，检察机关对劳动教养管理委员会的审查移送活动进行监督，临督劳动教养管理委员会审查活动是否合法，做出的审查决定(移送审判和不移送审判)是否合适，并提出建议． 在劳动教养审判阶段，监督人民法院的审判活动是否合法，对于不合法的行为：向人民法院提出建议，人民法院应该改正．在劳动教养执行阶段，对执行机关的执行和管理活动进行监督，查看执行机关适用各项劳动教养执行制度是否合法．不合法的，向执行机关提出改正建议，或者向劳动教养管理委员会提出建议．对于已经生效的判决，检察机关认为确有错误的，可以向劳动教养管理委员会提出申诉建议，由劳动教养管理委员会向人民法院按照审判监督程序提起申诉。 劳动教养的社会监督，是指社会单位或者个人对劳动教养的侦查、审判和执行管理等活动的监督．社会监督是劳动教养监督体系的重要组成部分，也是劳动教养工作合法，公正的重要保证．
5、建立劳动教养救济制度。救济制度，主要包括劳动教养人员在合法权益受到侵害时的国家赔偿制度和审判监督制度。前者解决的是劳教人员的损失问题，后者解决的是劳教人员取消非法劳动教养的问题。二者可以并用。劳动教养人员对于加诸其身的确实错误的生效判决可以通过审判监督程序提起诉讼。我国现行的《国家赔偿法》只规定了行政赔偿和刑事赔偿。而劳动教养既没有包括在侵权的行政处罚和行政措施中，又没有包含在刑事赔偿中。因此，劳动教养人员往往在权益受到侵害后得不到国家赔偿。笔者认为，应该建立劳动教养赔偿及相关的赔偿程序，以便更好的保护劳动教养人员的合法权益。
总之，劳动教养制度作为我国特有的一种法律制度，虽然在当今法治日益健全的社会中出现了缺陷和不足，但仍具有自身存在的价值和意义。本文从劳动教养制度的概念、法律根据、性质和宗旨、劳动教养的对象和范围等方面加以阐述，同时也对劳动教养存在的弊端进行探讨，并提出改革完善的建议，但基于本人自身的能力限制，只希望本文对劳动教养制度更好服务于法治社会起到一定的积极作用。
：
1、储槐植《论教养处遇的合理性》，来源：法制日报 2003-2-24 劳教网
2、王顺安 高莹主编《劳动教养学》（自考本科教材），法律出版社，2002年版
3、夏宗素主编《劳动教养制度改革问题研究》（部级重点课题），法律出版社，2001年版
4、储槐植 陈兴良 张绍彦主编《理性与秩序—劳动教养制度研究》，法律出版社2002年版
