中国农业水资源保护的法律调控

　　（二）水资源的管理体制科学高效
　　
　　世界各国水资源管理体制，基本上反映了人们对水资源客观性的认识过程，总的趋向是由人为控制到更加重视水资源的客观性；由水资源的分割管理向统一管理的格局发展，突出表现在由行政区域管理为主向以自然流域为单元，实行跨行政区的管理为主的体制和在城市实行取水、用水、排水全过程管理的城市水务局体制。
　　
　　法国于1964年组建起高效率的水资源管理系统，这个系统被誉为世界上较好的水资源管理系统之一，其最显著的特点就是将全国按河流水系分成六大流域，成立流域委员会和流域财务局。由于实行这个管理系统，法国河流的生态状况有了显著的改善。
　　
　　荷兰是农业大国，也是水利大国，由于“低地之国”特殊的地理位置，没有堤坝的防护，荷兰65％的国土将被淹没。因此，二十世纪初，荷兰人就建造了举世闻名的二大水利工程。荷兰大兴水利既是为了生存，也是为了发展。强烈的忧患意识使得政府给予水利以高度重视，建立了高效的行政管理体制和独具特色的水管会。荷兰政府设置的中央水利管理机构交通水利部，是政府最重要的部门之一 ，负责国家水利管理，并在环保部和农业部设有协调委员会，分别协调与这两个部门在水质管理、环境保护和资源保护方面的协作。同时，荷兰在基层的县镇设有受政府指导、经济上独立的水利部门，既水利管理委员会，它在地方水利建设和管理中发挥着重大作用。
　　
　　以色列是世界上众所周知的贫水国家，人均水资源拥有数只有二百余方，远远低于中国。但其通过在国家范围内实现水资源的统一管理与调配，探索出了一条解决水资源紧张的成功之路。以色列对农业部门供水的管理是独一无二的。它的水管理制度是：政府任命水利总监监管国家水资源，农业部长负责实施水法。它依法成立了以农业部部长任主席的水利理事会，由其具体制定配水的标准。理事会成员有2/3来自公众，1/3由政府任命。在司法制度上还设立了一个专门的水利法庭，这样的权力制约权力的制度实践证明非常有效。
　　
　　（三）水资源保护法律制度健全措施到位
　　
　　纵观各国水资源保护，其成功经验在于法律制度健全，保护的措施到位。其中，值得我国借鉴的主要有：
　　
　　1、综合编制水资源规划
　　
　　各国的水资源规划，一般都是包括水污染防治在内的水资源开发利用保护和改善的综合性规划，不包括水污染防治的单一水资源保护规划极为罕见。这说明，对水资源的开发利用和保护与水污染的防治进行统一规划管理已成为世界各国的通行做法。这样既遵循了生态规律，又可以避免多头治水带来的部门矛盾，便于提高行政效率和管理水平。
　　
　　2、水权登记制
　　
　　为了缓解日益尖锐的用水矛盾，合理使用有限的水资源，实现政府对水资源的有效管理，许多国家和地区通过水立法实行以水权登记制为核心的水权管理制度，加强了对水资源的统一管理。我国台湾的水权登记制度形式完备，体系科学、内容合理，比较具有代表性。
　　
　　3、节约用水制度
　　
　　由于各国的水资源紧张，人畜饮用水不足已成为各国所普遍面临的难题。为此，各国都采用了节约用水制度，有的甚至还将其上升到法律基本原则的地位，其节水措施主要是技术和经济两方面。
　　
　　（四）重视科学论证并强调公众参与
　　
　　许多国家在水资源的开发管理中相当注重管理的科学性。各国的水资源管理机构中一般都有许多相关专业的专家，在做出重大决策的过程中，广泛听取并采纳他们的意见，同时还会进行科学论证。此外，鉴于水资源管理涉及到社会各方面的利益，国外的管理也相当重视公众参与，在管理机构的成员中吸收了许多居民、用水者、社会组织代表。通过所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，而这是水资源综合管理能否实施的关键。增加决策的透明度、推动利益相关方（包括所有水用户）的平等对话是解决水事冲突的最佳方法。《欧盟水框架指令》提出了关于在其实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加决策机构、管理机构或咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。
　　
　　三、完善我国农业水资源保护法律调控的设想
　　
　　“有法可依”是实现水资源保护的前提。在水资源保护法制建设的各个方面中，立法对水资源保护的影响具有首要的、决定性的作用。作为水资源保护法制首要环节和前提的水资源保护立法，不仅为水资源保护提供法律依据，而且决定并影响水资源保护的法律地位。通过水资源保护立法，可以确定水资源保护的基本政策、原则、措施和制度，制定具体的法律、法规、规章和标准。
　　
　　（一）制定《中华人民共和国农业水资源保护法》
　　
　　我国有关水资源保护的立法虽已初现规模，但尚未构成体系。有关农业水资源的保护虽然可以从水法、农业法、防洪法等法律中找到有关的规定，但对农业水资源的保护并未引起整个社会的关注与重视。作为农业大国，农业用水量占总用水量的70%以上，针对关系国计民生的农业水资源，国家应当单独立法，给予法律的全面保护。为此，笔者建议，国家立法机关启动《中华人民共和国农业水资源保护法》的立法工作。
　　
　　1、立法的指导思想
　　
　　为了合理开发、利用、节约和保护农业水资源，防治水害和水污染，以保证农业水资源的可持续利用。
　　
　　2、立法的原则
　　
　　第一，开发利用与保护并重的原则
　　
　　这主要是从水资源的经济属性来确定的原则。农业需要水，水是农业的命脉，没有水就没有农业。要对农业水资源进行合理开发利用，当然就需要保护。对农业水资源进行开发利用，必然对水资源造成影响，如筑坝会影响河流的水文条件，日常生活对水的利用会将生活垃圾随生活污水排入水库，施于农业的化肥农药将改变水质，等等。既然改变和污染是必然的，人类就必须在开发利用农业水资源的同时，重视对水资源的保护，而其目的也无非是为了更好的开发与利用而已。
　　
　　第二，实行农业用水全过程管理原则
　　
　　农业的特点决定对农业水资源的开发、利用、保护应集中农业、水利、环保等部门的力量，实行综合执法，全过程管理，符合农业水资源的管理目标，是客观现实的需要。
　　
　　第三， 鼓励科技节水原则
　　
　　我国目前的农业灌溉效益低下，农民习惯于大水漫灌、渠灌模式，不仅使大量的水资源被浪费，还形成地表径流，将土壤层带走。而在以色列和南非等极度缺水的国家，他们的滴灌农业，采用高新技术和先进的节水管理措施，以较低标准实现农业现代化。我国的农业节水空间是很大的，因此，要针对农业水资源的利用和治理开展科学研究，以科技进步来提高农业水资源的利用效率，这是我国农业水资源保护的根本出路。
　　
　　第四，公众参与原则
　　
　　农业用水的主体是农民，受长期的生产方式、生活方式和靠天吃饭思想的影响，农民缺乏环保意识、科技意识和管理意识。这使得农业水资源在利用、开发和保护上存在障碍。因此，必须在中国的广大农村大力做好宣传工作，鼓励广大农民积极参与农业水资源的管理和监督，从而增强农业水资源保护的民主化、科学化。
　　
　　3、农业水资源保护制度
　　
　　《水法》没有规定农业水资源的保护制度，根据农业水资源的保护范围和原则，农业水资源的保护制度主要有：
　　
　　（1）农业开发的水资源保护制度。国外不论是发达国家还是发展中国家，都非常重视农业开发对水资源的破坏，这主要是农田排水中化肥、农药的问题。我国水污染防治法规定了农业开发的污染防治问题，但水法对此没有关注。农业水资源保护法必须确立该项制度，并对农业开发部门和水资源保护部门之间的衔接做出明确规定。
　　
　　（2）农业水资源保护综合控制制度。通过确定当地的水环境容量确定农药化肥的使用配额，同时制定相关措施鼓励有机肥产业的发展，鼓励农民使用有机肥。
　　
　　（3）制定农业生产的节水政策和措施。赋以政府和农民实施节水农业生产方式的义务，同时制定相关的鼓励措施。
　　
　　（4）赋予地方政府义务，强制实施国家有关调整农业产业结构的政策，积极实施退耕还林、还草、还湿地等措施。
　　
　　（5）鼓励建设封闭性的生态农场，提高农业生产废弃物的综合利用水平和农民生活垃圾处置率。
　　
　　（6）水环境影响评价制度
　　
　　鉴于水资源是我国农业可持续发展的最重要的资源，其一旦被污染和破坏后的难恢复性和不可逆性，迫切需要建立农业水资源的影响评价制度，对影响水资源的一切活动进行影响评价，禁止对水资源造成不可逆影响的开发利用活动。
　　
　　（二）完善我国农业水资源保护的法律体系
　　
　　法律作为治理环境和管理水资源的一个重要手段，其自身也存在着诸多的问题，如法律的滞后，主要体现在现行的法律由于环境的变化及人们生活习惯和生活方式的变迁不能适应社会发展的需要，致使原本用以维护社会秩序、促进社会良性发展的法律成为社会进步与发展的障碍。另外，由于立法主体的多元化可能出现法律、法规之间的不协调，这会给法律的适用和执行带来问题，使得司法和执法陷入困境。还有一种情况是社会现象千差万别且不断变化，新问题新现象层出不穷，法律如果忽视了对新问题的研究就会使得社会管理出现法律真空。法律本身的这些弊端也决定了在社会管理过程中必须重视立法的完善。
　　
　　基于此，建议国家应对《环境保护法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等法律法规中有关农业水资源保护的相关规定，加以修改和完善。减少包括管理体制、管理机构职能等在内的法律间相互冲突的地方，增加相互关联性，以适应农业水资源保护、管理的需要。为此笔者认为，应当重点完成以下两项工作：其一，综合分析涉农水法律、法规，根据法的效力层次，把相关的条款修改和完善，解决相关法律、法规的冲突和不协调，从而解决司法和执法过程中存在的难题；其二，修改现有法律，加大对水环境污染的责任单位和个人的处罚力度，明确责任归属，从而解决水污染成本过低、法律威慑力不高的问题。违法成本提高了，处罚力度加大了，组织和个人就不敢肆意排污，无视法律、法规的存在。
　　
　　（三）改革农业水资源保护的管理体制
　　
　　国际上公认，有效的管理可以节水50%左右，而在我国，水资源的不恰当利用很大程度上是农业水资源管理机制落后、失效造成的。因此，改革农业水资源保护的管理体制势在必行。
　　
　　改革的基本思路是：水资源应该由一个部门管理。从国外的经验看，大多数国家是由一个部门管理，或者水利部门，或者环保部门，这样有利于统一协调。
　　
　　1、实行水质、水量的统一管理
　　
　　水资源的质和量是不可分割的统一体，发达国家和一些水资源管理比较好的国家都是把水质和水量放在一起管理。在我国现行的流域管理与行政区域管理相结合的体制下，国务院水行政部门对全国水资源实行的统一管理和监督工作。在国家的最高水行政部门，成立农业水资源管理委员会统一负责对农业水资源的开发、利用和保护，并在国家环保总局和水利部设有协调委员会，分别协调与这二个部门在水资源管理、环境保护和资源保护方面的协作。
　　
　　2、在地级以上的市建立城乡一体的水资源管理体系
　　
　　以水资源可持续利用为目标，以提高水利用效率为核心，以水权管理为重点，建立城乡一体的水资源管理的政府宏观调控体制和市场经济调节体系，实现对一切涉水事务的统一管理，包括城乡防洪除涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、水资源保护等全过程的统一规划、统一调度、统一管理等。
　　
　　3、在基层的县建立农业水资源的综合执法机构
　　
　　由县级政府委托，成立由农业、环保、水利部门于一体的农业水资源综合执法机构，派驻到乡、镇，对农业水资源的开发、利用、保护实行综合执法。
　　
　　（四）强化农业水资源保护的执法，提高执法队伍素质
　　
　　充实执法机构，把各级水资源行政执法队伍纳入国家行政编制，赋予其独立执法的职权，并不断提高他们的业务素质和政治素质，使他们敢于执法，勇于执法，正确执法。水环境执法是一个动态的过程，各个执法机关必须严格遵照法律的要求，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，执法过程中切不可将目光落到某一点或某一个阶段上，而应该实行全过程监管。真正做到“预防为主、防治结合、全过程监督”。还应改变现在的环境执法模式，变“重事后管理”为“重事前预防”。因为前者不仅加大环境执法成本，而且收效甚微。
　　
　　（五）建立农业水资源综合监察保障体系
　　
　　建立有效的执法监督机制，规范行政执法行为，提高执法水平。确立和完善层级监督的规范和制度。就社会监督而言，应建立公众参与听证的具体制度和鼓励民众参与水资源保护的激励机制，全面推行水管理部门的政务公开制度，把水行政执法的依据、执法程序、执法结果、廉政工作制度、便民措施、举报电话等，向社会公布，将执法活动置于全社会的监督之下，实现民众对水执法的民主监督。
　　
　　四、结束语
　　
　　我国是农业大国，农业是水资源的最大消费者，而目前我国农业在使用水资源的过程中，存在着诸多问题，主要原因在于我国农业水资源立法缺失、管理体制以及执法存在缺陷。强化对我国农业水资源的管理势在必行。在这一过程中，立法的完善、科学管理体制的建立、公众环保意识的提高、参与水资源保护途径的拓宽和水行政执法力度的强化等都起着举足轻重的作用。相信，只要有了完善的法律体系、科学的管理体制作为保障，随着经济的发展、科技的进步、公众环境保护意识的提高，珍惜、保护、合理利用和科学管理水资源，确保水资源的可持续利用，促进农业的可持续发展，将会成为全民的义务。
 
 
 
 
注释:
  [1] 黄锡生.水权制度研究.北京:科学出版社,2005.3
  [2] 蔡守秋.可持续发展与环境资源法制建设.北京:中国法制出版社,2003.3
  [3] 梁从诫.中国的环境危局与突围.北京:社会科学文献出版社,2006.3
  [4] 李维祥.黑龙江省农业水源保护现状与对策.北京:化学工业出版社,2001
  [5] 姚慧娥.环境与自然保护法.北京:中国法制出版社,2004.9
  [6] 杨家栋,秦兴方,单宜虎.农村城镇化与生态安全.北京:社会科学文献出版社,2005.6
  [7] 李强.中国水问题:水资源与水管理的社会学研究.北京:中国人民大学出版社,2005
  [8] 袁弘任,吴国平.水资源保护及立法.北京:中国水利水电出版社，2002
  [9] 水利部海河水利委员会,水利部政策法规司.国外水法规汇编.2000
  [10] 水利部政策法规司,国外、中国台湾水法规汇编.2001.8
  [11] 张联.欧洲等国环保行政管理体制.世界环境,2002.5
  [12] 中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论.北京:社会科学文献出版社2001.3
  [13] 姜虹.试论黑龙江省农业水资源的可持续利用.黑龙江农业通讯,2005年第12 期
  [14] 李恒远,常纪文.中国环境法治2006年卷.北京:中国环境出版社,2007
  [15] 吕忠梅,徐祥民.环境法论丛(第3卷).北京:法律出版社,2003.6
  [16] 程晓霖,方天.中国农业水资源利用及管理现状分析.农业经济,2006.4
  [17] 刘文,彭小波.我国农业水资源安全分析.农业经济,2006年第10期
  [18] 水资源、水环境与水法制建设问题研究.中国环境资源法学研讨会论文集.2003