论我国城市居民住房权的实现保障

      （2）保障性住房政策的推出过晚，欠账太多。城市日益严重的住房问题使政府逐渐认识到通过市场化让所有家庭拥有住房的所有权，既不现实，也不可能，住有所居不一定要对住所拥有产权。2007年，我国开始转变“重市场、轻保障”的住房供给模式，将保障性住房建设提到前所未有的高度。但由于推出过晚，部分城市住房保障制度建设仍然滞后，中低收入家庭的住房难问题仍然突出。此外，保障性住房具有社会保障的属性，其建设用地由行政划拨，这使得长期以来以房地产为主要财政来源的各级地方政府对保障性住房的投入力度较小，欠账太多。
      3、监督机制存在漏洞。
      （1）监管机制存在较大缺漏。由于监管机制不完善，一些地方在住房保障制度实施过程中，没有建立住房档案和收入档案，导致住房保障政策的制定和保障性住房的分配缺乏必要的客观依据，这使保障性住房变相成为投资产品，虚假骗购保障房、廉租房，非法转租等现象频发。在保障性住房分配过程中，相关部门缺少严格的审核制度，不做认真调查就进行分配，以至出现了“200平方米以上的豪华经济适用房”、“开宝马车购买经济适用房”、“六连号”等背离政策初衷的现象。此外，住房保障是为居无定所的人“雪中送炭”，而非为有房者“锦上添花”。因此，当获得国家住房救助的人有能力自力更生时，就该让其退出保障范围，把住房保障资源用在那些最需要的低收入居民身上。然而现实中由于退出机制难以实现，造成福利固定化。
      （2）住房保障领域缺乏问责制。在保障性住房建设这个问题上，有的地方政府每年都高喊保民生口号，但落实到建设层面总是“只见楼梯响，不见人下来”。其根源在于没有保证保障房建设这一类重大民生问题的问责规定，对地方官员在落实保障性住房政策上缺乏有效的考核与约束机制。只有认真执行行政问责制度，对落实中央政策和措施不力的地方政府和部门有关领导实施问责，才能促使地方政府认清自己的责任，端正自己的态度，加大工作力度，帮助百姓实现住房权。
      三、促进我国城市居民住房权实现的对策
      “民生无小事，枝叶总关情”，住房对于人类来说是必需的生存条件，国家应该认真对待这项基本人权，更新思路，改进制度安排，有效整合资源，多管齐下，确实保证城市居民“人人有适当的住房”。
      （一）构建较完备的法律保障体系
      1、在宪法中增加“国家保障公民基本住房权”条款。有学者认为：“在人权的保障体系中，宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法，具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障，任何人权保障将成为无源之水、无本之木。”[12]作为法律体系中的“母法”，宪法应该将住房权确认为公民基本权利，在此基础上建立对住房权的保障体系。世界上大多数国家已将公民住房权写入宪法予以保护，我国只有在《宪法》中增加“国家保障公民基本住房权”条款，才能为公民住房权的实现奠定根基性的基础，才能提高国家和社会对于公民住房权的重视程度。
      2、加紧制定住房保障性法律。目前我国具有最高法律效力的宪法至今仍未能成为司法领域裁判的直接依据，当我国宪法中规定的住房权受到侵害之时，公民也无法得到应有的司法救济，因此，除了在宪法上确立住房权外，我国还应当配合制定相关的部门法。针对我国的现状，笔者提出以下两点立法建议：
      其一，加快《住宅法》的立法进程。虽然20世纪80年代末我国就已提出制定《住宅法》，但是由于立法条件还不具备，因而被无限期的搁置。《住宅法》作为一部调整住房关系纲领性的法律，其立法宗旨和目的在于保障公民的住宅权益，提高公民的居住水平和住宅负担能力，建立、健全我国的住宅市场机制，确保城镇居民在政府和社会的帮助下都有能力住在有良好环境和负担得起的适宜住宅之中。因此，必须加快其立法进程，以统筹住房权的全面落实。
      其二，加快《住房保障法》的出台。该法属于“社会保障法”范畴，也是一部纲领性的法律。其宗旨是保障公平和救助，以法律的形式来保障低收入群体的住房问题，切实保障公民住房权的实现。目前，《住房保障法》已经开始起草，并明确规定各级政府如对住房保障不力，将被追究法律责任。除上述这两部法律以外，笔者认为，我国还应当针对住房问题制定其他相关配套法律，从而建立起完善的住房权法律保障体系。
      （二）构建正确且有效的住房保障政策体系
      1、推出正确的住房保障政策和房地产调控政策。解决群众住房问题是重要的民生事业，也是经济发展的重要目标和政府义不容辞的责任，必须强化政府在住房保障中的主导和核心作用。中央和地方政府要将房地产政策和住房政策区分开来。房地产政策是一种经济政策，注重市场效率；住房政策是一种社会公共政策，注重社会公平和居民的基本住房需求，它要解决的问题是使不同收入状况的居民住有所居。许多国家的经验证明，住房供应既要靠市场手段，又要依靠大量的公共政策手段。据此，对于住房，中央和地方政府都要确立以民生保障为主，经济带动为次的住房发展政策；对于房地产，中央和地方政府都要确立以稳定经济，弱化和控制房屋投资、投机功能的房地产调控政策。
      2、建立刚性的财政支付保障制度。财政支付能力是保证住房保障制度运行可持续性的基础因素，在很大程度上决定了住房保障制度运行的效果。为了使保障性住房建设不因资金短缺而受阻，国家有必要建立刚性的财政支付保障制度：第一，建立中央对地方的住房保障转移支付体系。为增加政府对住房保障的支持力度，应尽快建立中央对地方住房保障资金转移支付机制。建立地方各级政府的标准预算，以确定中央对地方以及地方各级政府间的财政转移支付，使社会成员所享受的住房保障能够大体一致，实现公共服务均等化的目标；第二，要明确中央和地方政府在住房保障中承担的资金投入责任。为此，有必要完善从中央到地方的各级财政体制，尽量做到事权与财权相匹配，充实地方财政收入以保障各级地方政府能够履行政府职责，满足公共管理所需的财力。
      3、制定科学的保障性住房政策。住房具有商品和民生的双重属性。政府在制定住房政策时应该选择较为中立的住房政策，确保不同的社会群体都能够获得实现住房权的渠道。具体说来，要针对不同的阶层采取不同的政策：第一，针对城市高收入阶层，由于其拥有较强的经济实力，在商品房市场中可以独立解决自身的住房问题，并且在市场中能更好地满足其住房在品味上的需求，因此，其住房权的实现可以完全市场化；第二，针对城市中等收入阶层，由于其经济实力有限，政府应加强政策引导，建立多层次的住房贷款制度和住房补贴制度，完善住房公积金制度，多种渠道进行住宅融资，在税收方面和住房贷款利息方面予以扶持，帮助其买房，以实现其住房权；第三，针对城市中等收入阶层，由于各方面的原因自身根本无法解决住房问题，因此需要政府履行职责，加大共有产权房、经济适用房、廉租房建设的投资，以实现其住房权。
      （三）构建有效的监督保障机制
      1、强化政府责任。一些地方政府没有真正理解“做蛋糕”的目的和“分蛋糕”的重要性，在畸形的利益驱动下，致使住房保障政策执行不力。中央政令得不到有效的执行，与政府考核、干部考核体系的改革没有跟上有直接关系。针对政策执行不利等现状，笔者认为，应当要按“新国十条”的要求，在住房保障工作中实行省级政府负总责、市级政府抓落实的工作责任制。要加强对地方政府工作的考核和监督检查，建立约谈、巡查制度。建立政策执行奖惩机制和问责制度，在对各级政府和官员的绩效考核中，把保障性住房政策的执行情况纳入综合考评，对没有切实执行保障性住房政策的地方政府官员进行相应的处罚；对坚决执行保障性住房政策者予以奖励。
      2、完善住房保障制度的监管机制。对于我国保障性住房的分配，政府要完善审核体系、管理体系和监督体系，采取居民公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式。具体说来，首先要对不同住房保障措施的实施范围加以确定，建立明确且具有可操作性的收入状况评估系统；其次，对于申请住房保障的居民应该核实其申报材料，并通过走访等调查方式审核其资格；再次，对于保障性住房的分配要坚持公开的原则，采用向居民公示等方法加强社会监督；最后，要建立住房退出机制，对那些已经有能力自己解决住房问题的居民要及时收回其占用的保障性住房。日本和英国住房保障制度成功的精髓并不在于是否给房屋产权，而是用一套严密的制度设计，并有专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制保障对象退出，确保需要保障的人独享保障房[13]。我们可以向日本和英国学习，建立住房退出机制，使有限的住房资源真正落实到最困难的居民身上。
 
 
 
注释:
  [1]陈佳贵，李扬. 2010经济蓝皮书：中国经济形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2009：12.
  [2]孙军帅，范丹丹.秩序与规则—公民住宅权研究[J].法制与经济，2008，（4）.
  [3]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995：574.
  [4]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2007：322-323.
  [5]张千帆.宪法学导论[M].北京：法律出版社，2003：28
  [6]常健，郭薇.中国住房保障制度与公民住房权保障[DB/OL]：http：//www. humanrights.cn/cn/zt/qita/rqxz/cj/3/t20100525 _ 595937.Htm
  [7][英]洛克.政府论（下）[M].叶启芳，翟菊农，译.北京：商务印书馆，1964：91.
  [8]姜妍.温家宝总理访谈结集出书[N].新京报，2010-04-01.
  [9][美]约翰•罗尔斯著.正义论[M].何怀宏，何包钢，廖申白，译，北京：中国社会科学出版社，1988：302-303.
  [10]叶锋.经济适用房“共有产权”前瞻[J].瞭望. 2010，（7-8）.
  [11][美]E•博登海默•法理学——法律操演与法律方法[M].邓正来，译，北京：中国政法大学出版社，1999：293.
  [12]李步云.法理探索[M].长沙：湖南人民出版社，2003：207.
  [13]马光远.经适房“退出机制”当学英国和日本[M].南方周末，2010-04-01.