农村金融机构的功能与法律定位

      （三）民间金融机构的法律定位
      民间金融机构属于非正规的金融机构，它是自发形成的，存在于正式的金融体制之外。非正规的传统民间金融是一种落后的、效率低下的融资安排，是经济的二元性在金融领域的表现。二元经济结构是指在发展中国家的经济发展过程中，由于部门间生产函数与劳动生产率的差异或区域间、区域内经济发展的不平衡等原因导致的经济两极分化现象。二元经济结构是大多数发展中国家经济领域的一个典型特征。对于我国农村金融滞后于农村经济发展的现状来说，民间金融的存在无疑是发挥着“输血”功能。目前农村的一些地区从事民间信贷的民间金融机构（如私人银行、民间基金会）的活动异常活跃，由于其具有设立方便、资金使用灵活、服务于民间等特点，在农村存在着较大的市场，能满足农民的贷款需要，说明民间金融机构在农村有生存的土壤和需求。它的存在一定程度上能满足农业产业化发展的需求，经过农村金融法律制度的改革，其应当成为农村金融的有益补充。但是，多年来，民间金融组织的法律地位一直未被明确，处于“地下组织”的状态，生存于政府不予认可的灰色地带。可见，民间金融与正规金融的关系是紧张的，缺乏一定的互补性，不能形成合力。
      目前，小额信贷较成功的经验，在国外是以尤纳斯教授为代表的孟加拉GB模式，这种“又贷又存”的模式可保证农村小额信贷的可持续发展，有效地解决了农村贫困地区小额信贷的需求问题，为我国小额信贷的发展提供了借鉴模式。在国内，“平遥模式”的“只贷不存”的小额信贷机构最近已开始运营，它是由民间融资建立的商业小额信贷公司，由3至5个发起人组建成的一个产权明晰、自主经营、自担风险、自负盈亏、自我发展的商业小额信贷公司，先领取营业执照经营，待发展到一定规模后，再申请金融业务许可证。这一模式在当前运行良好，但从发展的角度看不利于小额信贷组织的长期发展。
      因此，可先以《农村民间金融小额信贷暂行条例》的方式来规范，待发展成熟后即可制定《农村民间金融小额信贷法》。民间金融机构的法律定位应涉及以下几点：
      1.《农村民间金融小额信贷法》明确民间小额贷款组织的创设目的：通过设立短期资金，解决农民生产和生活所需的小额资金，促进农村地区的经济发展。
      2.《农村民间金融小额信贷法》明确农村民间小额信贷组织的法律属性。小额信贷组织是按照《公司法》设立的有限责任公司，由县工商局为其颁发营业执照、由央行审批。其投资主体是自然人，其他党政机关、金融机构及国家事业单位人员不能参与；发起人的资金必须是自然人的合法现金；每个机构发起人应有3至5人。
      3.《农村民间金融小额信贷法》规范农村民间小额信贷的业务范围：设立后的三年内不许吸收存款，从第四年开始可以少量吸收，可视具体情况逐渐过渡到又贷又存。具体为：“三农”贷款比例不得低于70%;贷款的服务对象是种植业、养殖业、林果业、农副产品加工业、农村流通业、农村中介服务和其他农村社会事业的生产者和经营者；贷款金额：单户金额最多不得超过10万元，其中5万元以下的农户贷款比例不得低于75%；贷款利率在不超过国家利率4倍的幅度内自主浮动。
      4.《农村民间金融小额信贷法》限定经营范围：小额信贷只能在其组织所在的行政区域，原则上不能跨区域经营。
      5.《农村民间金融小额信贷法》严格资本金与资本充足率。资本金不得低于1500万元，资本充足率不得低于8%。
      对于有商业小额信贷公司参与的农村金融市场，金融业的竞争将更加激烈，更能激发它们为“三农”更好地服务；同时也有利于国家的宏观调控。所以，应通过法律制度、政策引导，制定行之有效的市场准人退出制度、提高准备金和充足率以及实行风险责任自负的强制方式对它们进行规范和管理，鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，做到合法、公开、规范，并纳入到农村金融体系中加以监管，以保证增加农村金融的服务供给、满足多层次的融资需求。
      （四）邮政储蓄机构的法律定位
      邮政储蓄即将挂牌邮政储蓄银行，由于其资金很大一部分来自农村，因此邮政储蓄资金不可能离开农村，邮政储蓄银行的服务方向仍是城市和乡村社区。
      邮政储蓄的存款网点遍布城乡，在农村获取了大量的储蓄资金，但并不进行贷款业务，长期以来被视为农村经济的“抽水机”，即将农村资金吸收上来，但资金投放使用却主要用于城市，加重了农村普遍面临的资金匮乏的窘状。
      对即将成立的邮政储蓄银行，央行可先制定《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》，给邮政储蓄银行正确定位，使其吸收的农村资金回流，保障农村金融体系的信贷投放能力。
      首先，应当明确即将成立的邮政储蓄银行的法律属性。改革后的邮政储蓄银行是商业性银行企业，应坚持企业独立发展的“四自”原则。目前全国4.5万个邮政汇兑网点中有70％在农村，如果即将成立的邮政储蓄银行能在法律上明确其服务方向，利用储蓄机构网点多、深入农村的地域优势，保证其在农村地区储蓄、汇兑和支付的功能，会使新农村建设得到更好的金融服务，在不久的将来很有可能成为支农的又一主力军。
      其次，《邮政储蓄资金回流农村暂行条例》应当以法规的形式切实保障资金回流工作。对目前的邮政储蓄转存款机制应制定相关法律制度，规范邮储资金回流农业和农村。对于资金回流的法律规范，可尝试借鉴韩国的经验，考虑将邮政储蓄系统纳入农村金融体系，通过立法规定邮政储蓄系统通过其在城市的网点吸收的城市居民和其他来源的存款，只能用于农业和农村贷款。
      （五）农业保险机构的法律定位
      我国农业是国民经济的基础产业，又是弱势产业，受自然灾害和市场波动因素影响大，特别是在高寒草原地区的畜牧业，自然灾害保险的潜在需求比比皆是，商业性保险机构显然不愿涉足，而我国的农业保险实行的是商业化经营。
      目前我国关于保险方面的法律只有《中华人民共和国保险法》，它是一部具有商业性质的保险法，这一运作方式与我国农村发展的实际情况不符。现在农村保险市场出现失灵，《保险法》显然不适应当前我国农业保险业的现状。如某些高寒地区的农牧业存在的“有险无处投”的现状。
      针对我国农业发展相对落后的现状，农村保险的定位在于分散农业所面临的自然风险，对于增进农民福利的目标却是其次的，[17]所以，应当区分风险，采取不同的保险措施。
      农业保险作为一种政策性保险，其制度设置应该分阶段、分作物品种进行多层次和多渠道的农业保险运作。[18]自然风险的分散则应当作为第一个阶段主要解决的问题。在现阶段应当制定一部《农业自然风险保险法》专门解决农村保险市场失灵的问题，明确承保农业自然风险的保险机构的法律定位。
      1.《农业自然风险保险法》应明确农业自然风险保险机构的法律地位。经营农业保险的保险公司是在政策性金融的引导、支持下从事商业化运作的商业保险公司。对于经营农业风险的保险公司，可采用符合我国国情及合乎客观经济规律的原则，充分利用现有的商业保险公司资源，引导商业保险公司经营农业保险。要求商业保险公司经营农业保险的这种模式既可高效运行也可节约成本，符合市场经济规律。国际上较为通行的也是这一模式：由政府主导、各种金融机构参与的农业保险制度。
      2.《农业自然风险保险法》应建立单独核算、分账管理的机制。应对商业保险公司的保险险种进行区分，对专门经营农业自然风险的险种独立进行核算，并进行分账管理。
      3.《农业自然风险保险法》应规范财政补贴机制与再保险机制。农业保险长期完全依赖财政补贴是不现实的，但在现阶段政府的财政补贴是必要的。目前，农业产业受自然灾害的影响严重，当险种发生时，对农业灾害的补偿水平却很低，远远低于灾害造成的实际损失，因此规范财政补贴机制势在必行。另外，还应当建立农业再保险制度。为此，政府应当建立激励机制以及投入财政资金，委托保险公司或商业性保险公司经营再保险业务，达到分散农业风险的目的。
      总之，对农村金融机构进行合理分工后，农村金融法律制度构建的方向就明确了，其宗旨是要保障农村金融机构实现全方位，多层次、多样化的服务功能，在兼顾各地区需要与可能的前提下，建立包括政策性银行、信用社、商业保险公司、商业银行和证券机构在内的多层次的网络；提供包括存贷款、证券融资、证券交易，财产、人寿、再保险和支付结算等中间业务在内的多样化金融工具。[19]
      在明确农村金融机构的功能和法律定位后，在农村金融共生的环境中，就应以法律制度保障各金融机构发挥其应有的融资服务功能，形成政策性金融、合作性金融与商业性金融优势互补的功能，发挥央行和监管机构、保险公司、证券公司、信托投资公司、租赁公司、非正规金融组织、农村金融担保机构、国际经济机构等在农村金融市场中对金融资源的配置作用，以满足农村金融服务多样化的需求。
 
 
 
 
注释:
  [1]白钦先教授1998年提出的金融资源论把金融资源分为三个层次：一是基础性核心金融资源，即广义的货币或资金，是金融资源的最基本层次；二是实体性中间金融资源，是金融资源的中间层次，包括金融组织体系、工具体系、金融制度和金融人力资源；三是整体功能型高层次金融资源，即金融体系的总体效应。参见白钦先、姚勇、崔满红：《金融可持续发展研究导论》，中国金融出版社2001年版，第77页。
  [2]何剑：《农村金融资源配置：基于科学发展观的思考》，《金融理论与实践》2006年第10期。
  [3]在笔者写作过程中，《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布了，它为写作这篇文章提供了一些理论支持。严格地说，农民专业合作社不是一个金融机构，但由于农村专业合作经济组织是我国农村地区唯一的具有互助性的合作经济组织，是在家庭承包经营服务基础上形成的同类农产品的生产经营者、同类农业生产经营服务的提供者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。它遵循合作制的原则：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是实行盈余返还，给农户带来实惠，与农户共担风险，共享利益。因此它对于农村信用合作社的改革应有一定的借鉴意义。农民加入合作社的最终目的不外乎是为了实现经济利益。利益机制是农民专业合作社生存与发展的重要基础。良好的利益机制，是合作社有效运行的根本。农民专业合作社之所以对农民具有较大的吸引力，是因为其在维护社员权益方面与其他组织或协作方式相比更有保障。因为加人农民专业合作社能够获得更大或至少是相同的收益。农民组建或参加合作社有几个前提：一是在市场风险大，单个农户处于弱小地位的情况下，农民容易组成合作社；二是在产品易腐、易烂、不宜长期保存的行业，容易组成合作社；三是对于规模经济显著的行业，容易组成合作社。农民专业合作社以农产品或者生产服务为纽带，并借鉴了国际上关于合作社的定义和原则的主流，调整范围不包括农村集体经济组织和农村金融组织，其服务内容是：农村专业合作经济组织以该组织成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、储藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。
  [4]付子堂：《法律功能论》，中国政法大学出版社1999年版，第35页。
  [5]刘民权：《中国农村金融市场研究》，中国人民大学出版社2006年版，第21页。
  [6]何广文：《对农村政策金融改革的理性思考》，《农村经济问题》2004年第3期。
  [7]同注[6]。
  [8]邢延奕：《何为政策性银行》，《人民日报》2001年3月26日第10版。
  [9]同注[8]。
  [10]孟加拉乡村银行（Grameen Bank)模式：1976年8月，孟加拉国吉大港大学经济学教授尤纳斯（Yuns）用自己的财产做担保，说服当地一家农业银行按照市场利率给穷人提供一笔贷款，而且效果很好。
  [11]皮天雷：《金融生态的法律制度研究：基于新制度经济学的分析》，《金融理论与实践》2006年第2期。
  [12]潘静成、刘文华：《经济法》，中国人民大学出版社2004年版，第175页。
  [13]同注[12]，第143页。
  [14]郑人玮：《日本政策性金融法初探》，《中国人民大学复印报刊资料》1998年第6期（原载《日本研究》1998年第1期）。
  [15]熊之华、熊树忾：《发挥农村金融整体服务功能实现全面建设小康社会目标》，中国农村金融网：http//www. 2000y. net/107579/inex.asp? xAction: xRead Newsg News ID =19262，发表日期：2006年10月23日。
  [16]同注[5]，第12页。
  [17]张跃华、顾海英、史清华：《1935年以来中国农业保险制度研究的回顾与反思》，《农业经济问题研究》2006年第6期。
  [18]同注[17]。
  [19]谢平：《中国农村信用合作社体制改革的争论》，载李扬、王国刚、何德旭主编：《中国金融理论前沿III》，中国社会科学文献出版社2003年版．第483页。