生育保险立法问题研究

    （五）生育保险基金运作和管理中的风险较大
 
    现行的由社保经办机构回拨给企业，职工由企业领取的支付方式不尽合理，不利于对职工利益的保护。全国统一的社会化服务体系尚未建立，生育保险难以续接。目前生育医疗费用存在着两种支付方式:实报实销方式和一次性定额支付方式，但这两种方式各有弊端，难以对妇女的生育费用提供切实可行的保障。生育保险基金与其他社会保险项目不同，不强调留有过多的节余，其原因在于生育保险支付的时期较短，可预计性强，发生大的波动的概率较小，只要测算准确，在略有节余的情况下就可以稳定运行。而我国目前的情况是一方面基金节余过多加重了企业的负担，另一方面对它管理不善，结果造成基金被蚕食、侵吞。如有些地方领导以基金保值增值为借口，将基金用于风险投资或挪作他用 [10] [10]。生育保险基金的有效和安全运作值得研究。
 
    （六）待遇标准不规范，管理手段较落后
 
    由于各地生育保险发展不平衡，在基金提取办法、支付方式、享受条件、待遇水平等方面存在很大差异。如上海市生孩子可领取8500元，而有的省只领取1000元左右 [11] [11]。如一些地区社会保险经办机构长期违反《城镇职工生育保险试行办法》的规定，采取定额支付的方法，支付水平偏低，造成基金收大于支，积累过高，企业和女职工负担加重，造成一些企业不愿参加生育保险。同时，近几年由于两个确保和再就业工作任务繁重、艰巨，加上医疗保险制度改革进入全面实施阶段，相对而言，包括生育保险、工伤保险方面的人员力量明显不足，导致基础管理比较薄弱，社会化管理程度低 [12] [12]。
 
    四、我国生育保险立法的思路
 
    目前，作为各地实行生育保险的主要依据的《企业职工生育保险试行办法》以及各地方政府制定的地方性规章，由于行政法规和规章的法律效力低，缺乏刚性的法律强制力，各地在具体执行过程中灵活性过大，造成各地生育保险执行标准不统一，各地执行力度不一致，实施阻力大等状况。因此，提高生育保险的立法层次，增强其法律强制力，制定面向全国各个行业在职妇女均可适用的生育保险法律势在必行。只有通过法律形式，规范生育保险管理的行为和职责，确立有效的管理制度，建立与经济发展相适应的社会统筹生育保险模式，做到一切行为有法可依，增强法律的强制性，才能有力地推动和促进生育保险制度的不断完善和发展 [13] [13]。这也是顺应国际立法趋势和履行我国已加入国际公约的承诺义务，保障妇女合法权益的必然要求 [14] [14]。
 
    （一）立法模式选择
 
    对于生育保险的立法模式，理论界有两种观点，一是单独立法，即根据当前生育保险的运行情况和我国的现实，制定独立的《生育保险法》，中国社科院法学所研究员邹海林认为，如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则，必然要制定诸多的实施条例和细则，他认为目前已经具备分别立法的条件 [15] [15]。一是综合立法，即在《社会保险法》中，设立专门章节，对生育保险进行规定 [16] [16]，社会养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法，由国务院规定。 笔者同意将生育保险放在社会保险法中，设立专门一章的做法，因为我国的社会保险涵盖了养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险五大险种，这五大险种都是涉及到民生的重要制度，其对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面都存在着极大的共性，因而放在统一的《社会保险法》中既利于相互协调、统一管理，也可以最大限度地节约立法资源。而单独制定《生育保险法》虽然能够最大限度地提高生育保险的法律层次，并最大限度地对生育保险制度进行详尽规定，但不利于生育保险与其他社会保险险种的协调，影响生育保险的实施。
 
    （二）基本制度
 
    不管是单独立法，还是综合立法、以单行条例相补充，立法者都需要综合考虑如下因素，适时扩大生育保险的覆盖范围，建立合理的基金筹集机制，加强对生育保险基金的管理，规范生育保险待遇标准。
 
    1、扩大生育保险的覆盖范围
 
    目前，生育保险覆盖范围窄、覆盖率低是生育保险制度的主要问题，大多数从业妇女得不到生育保险的救济和保护，使其处于竞争的劣势，从而影响妇女平等就业权的实现。在制定《社会保险法》时，应据我国社会和经济发展的现实，将生育保险的主体由“职工”扩大到全社会妇女，以避免将《社会保险法》异化为“劳动保险法” [17] [17]。在《社会保险法》生育保险一章中，对以下几种人还应当作出特殊规定：（1）农村妇女劳动者。我国是典型的二元社会，加上严格的户籍制度，劳动者被划分为乡村劳动者和城镇劳动者，城乡劳动者之间存在着难以逾越的森严界限。农村妇女劳动者作为国家妇女劳动者的重要组成部分，生育保险制度体系长期将其排除在外，显然有失公平。因此，国家应加快推进生育保险社会统筹的覆盖面，通过立法的形式建立全国统一的生育保险制度。从目前农村的经济发展水平来看，需要国家给于一定的政策倾向，在资金筹措上可以本着责任分担的原则，农民所在的经济组织出一点，乡镇政府出一点，县政府出一点，三方共同出资，形成一个农村生育保险基金。中央财政承担农民生育保障财政的兜底的责任，当农村生育保障基金不足以支付生育费用的时候，中央财政给予补贴。（2）城镇非职业妇女者。城镇非职业妇女因为没有工作单位，虽然也是工作在城镇的女性劳动者，却也排除在生育保险的覆盖范围之外。这些城镇的女性劳动者主要有:下岗失业女工、无业妇女、个体户、家庭保姆、钟点工和家庭妇女。这个群体的妇女尽管没有直接参加工作或者没有工作，但她们仍然承担着劳动力再生产的重任，从本质上讲，这也是对社会的贡献，社会应当给她们必要的补偿。对于这部分妇女，建议通过下列方式解决：第一，城镇非职业妇女的配偶一方有工作单位并参加了生育保险的，其有权享受生育保险待遇；第二，城镇非职业妇女的配偶在农村劳动的，其生育保险按农村妇女享受生育保险待遇；第三，个体户可视为用人单位参与生育保险，经营者享受生育保险待遇，其雇工工作达一定年限的，也可享受生育保险待遇；第四，城镇非职业妇女的配偶没有就业单位的，只要其中一方参加基本医疗保险的，生育医疗费用通过医疗保险基金支付。（3）男职工。社会性别理论认为由女性主要承担的生育行为并不意味着有女性来承担全部的生育责任。生育责任主要是哺育和照顾子女 [18] [18]。生育不但是国家的大事，而且也是一个家庭的大事，因此，生育期间给予男职工一定假期照顾自己的妻子已经成为一种立法趋势。目前，全世界约有36个国家规定了“父亲育儿假” [19] [19]。我国在实践中并未排除妇女劳动者的配偶基于该妇女的生育而享有的一定的待遇。有些地方，如内蒙古，已经在地方立法中明确给予丈夫一定期限的有薪假，以照顾生育后的妻子。但由于无全国性的立法规定，大多数省市都无此规定 [20] [20]。因而建议，在生育保险待遇中增加父亲育儿假的内容。
 
    2、建立合理的基金筹集机制
 
    建立政府、企业、个人共担生育保险资金的筹资机制，实现生育费用共担。生育保险资金由个人、企业(用人单位)及政府三方筹资及费用分担的机制是国际生育保险的基本特征。我国的生育保险资金筹措从形式上看实现了社会统筹，但实际上生育保险的基本费用还是由用人单位一家负担。市场经济发展到了今天，我国仍未摆脱企业主要是国有企业办生育保险的传统模式。在我国国有企业经营效益没有明显好转的情况下，国有企业办生育保险就进一步加重了企业的资金负担，以致使国有企业的经营进入一种恶性循环，生育资金的筹资难度进一步加大。而非国有企业和个人随着市场经济体制的建立已经获得了很大发展，在这样的时代背景下，建立政府、用人单位、个人共担费用的生育保险资金筹措和分担机制，强化个人和用人单位的出资责任与义务就十分重要。因为在西方生育保险制度发达的国家或地区，生育保险资金主要是由个人和企业负担的，政府只是进行必要的补贴和支付，并对保险资金的筹措和运用进行监督和管理 [21] [21]。
 
    3、加强对生育保险基金的管理
 
    加强科学化管理是建立一个高效的生育保险基金管理体制的必然选择。生育保险本身的特点决定了生育保险资金在略有节余的前提下实行现收现付制是一种可行的方式，《社会保险法》应当予以确认；同时，《社会保险法》应明确规定生育保险基金的社会统筹，不断提高统筹层次，实现生育保险基金的统一征收、统一管理、统一支付，平衡用人单位的负担，保护妇女的合法权益。还要规定明确的基金管理机构和完善的监督体系，国家通过各种社会机构对生育保险事务进行管理，实现公开、公正和高效。
 
    4、规范生育保险待遇标准
 
    为了更好的保障女职工的权益，使其依法享受生育保险待遇，《社会保险法》立法中应当在生育保险一章中：第一，明确规范生育保险待遇的支付标准，明确生育妇女应该享受的具体内容；第二，明确生育保险费用结算办法，控制生育医疗费用的不合理开支；第三，制定符合实际的生育津贴支付的标准，保障生育职工的基本生活；第四，明确规定生育妇女的法定产假、计划生育手术休假以及父亲育儿假，避免用人单位随意确定产假，损害生育保险主体的合法权益；第五，应明确规定生育医疗费用包括的具体内容，如，生育的医疗费用、计划生育的医疗费用等；同时还应规定享受生育津贴的法定情形，如妇女生育按照国家规定享受产假期间、按照国家规定享受计划生育手术休假期间的等等。综上所述，加强生育保险立法，是促进男女的实质平等、保障劳动力的再生产、维护社会和谐的重要保证。提高生育保险的立法层次，扩大生育保险的覆盖范围，建立合理的基金筹集机制，加强对生育保险基金的管理，规范生育保险待遇标准是生育保险立法中的当务之急。
 
 
 
注释:
  [1] 黄润光. 我国“生育保险”的现状及前瞻[J] .人口与经济.2002（5）76-79
  [2] 郭士征、葛寿昌.中国社会保险的改革与探索[M].上海：上海财经大学出版社.1998
  [3] 潘锦棠.生育社会保险中的女性利益、企业利益与国家利益[J].浙江学刊.2001（6）110-114
  [4] 邱虹雁.生育保险问题探讨[J].北京市计划劳动管理干部学院学报.2005（1）21-23
  [5] 李卢霞 戴维周 孙晓燕. 国外生育保险制度概览及我国生育保险制度改革[J]. 卫生经济研究 2005（11）17-18
  [6] 胡芳肖.我国生育保险制度改革探析[J].人口学刊.2005（2） 60-64
  [7] 仉兴玉.关于加快生育保险制度立法的几点思考[J]. 中华女子学院山东分院学报.2006（2）38-43
  [8] 孙启泮.计生管理生育保险法制建设初探[J].南京人口管理干部学院.2007（4）8-11
  [9] 赵姗姗.论我国生育保险的现状与发展[J].内蒙古农业大学学报（社科版）.2005（2）37-39
  [10] 胡芳肖.我国生育保险制度改革探析[J].人口学刊.2005（2）60-64
  [11] 仉兴玉. 关于加快生育保险制度立法的几点思考[J]. 中华女子学院山东分院学报.2006（2）38-43
  [12] 刁熙军 曲天娥.对我国生育保险制度建设的思考[J] 山东省农业管理干部学院学报2007（5） 92-93
  [13] 孙启泮.计生管理生育保险法制建设初探[J].南京人口管理干部学院.2007（4）8-11
  [14] 刘英.我国生育保险制度存在的问题及对策研究[J].陕西理工学院学报（社科版）. 2006（4）28-31
  [15] 邹海林. 社会保险改革与法制发展[M]. 北京：社会科学文献出版社. 2005年版.78
  [16] 仉兴玉.关于加快生育保险制度立法的几点思考[J].女性与法律研究.2006（2）38-43
  [17] 常纪文 《社会保险法》（草案）修订应关注的几个问题[J].法学杂志2009（11））75-78
  [18] 田芳芳 社会性别视角下的生育保险政策反思[J] 法制与社会. 2006（11） 195-197
  [19] 潘锦棠.生育社会保险中的女性利益、企业利益与国家利益[J].浙江学刊.2001（6）110-114
  [20] 邵芬,谢晓如.关于完善我国生育保险立法的思考[J].学术探索.2004（1） 42-44
  [21] 赵姗姗.论我国生育保险的现状与发展[J].内蒙古农业大学学报2005（2）37-39