美国农业垄断豁免制度研究
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
为保障农业经销合作社的正常发展，美国国会于1914年通过了《克莱顿法》（Clayton Act）（以下简称“1914年法”）。该法第6条规定，“人的劳动不是商品或贸易的物品。反垄断法任何条文都不能这样解释：禁止出于相互帮助目的而成立的、未发行股票的、非赢利的劳工组织或农业组织或园艺组织的存在和经营，或者禁止、限制那些组织的成员合法地实现该组织的合法目标。这样的组织也不能根据反垄断法解释为限制贸易的非法联合或阴谋。”该法的不足是：（1）它没有明确规定这样的团体到底可以从事哪些活动。（2）它不适用于发行股票的组织。而在现实生活中，很多合作社为了筹集包装、经销所需的巨额资金都发行了股票。[5]
为了弥补1914年法的不足，美国国会于1922年通过《凯普-伏尔斯蒂德法》（以下简称“1922年法”）。该法第1条规定，“以农民、种植园主、大牧场主、乳牛场主、坚果种植者或水果种植者的身份，从事农产品生产的人，可以用社团（association）、公司（corporate）、其他组织（otherwise）——是否发行股票在所不问——对于从事上述活动的人所生产的产品，共同进行加工、上市准备、处理、州际之间经销或对外经销。两个或两个以上的上述团体可以拥有共同的经销机构；团体（association）及其成员可以制作实现上述目的所需的合同或协议。然而，经营这样的团体必须以其社员互利为宗旨，且符合下列第一个要件或（和）第二个要件：第一，团体的任何成员都不得因其拥有的股票数或出资额而拥有一个以上的投票权；第二，团体对股票或出资每年支付的红利不得超过8%；而且，在任何情况下还必须符合下列要件：团体与非社员交易的产品在价值上不得超过与社员交易的产品。”迄今为止，该条未做任何修改。在学说上，该条被概括称为“农业垄断豁免”制度。那么，它的法理基础何在呢？它的重要术语应该如何解释呢？本文试图予以探讨。
二、农业垄断豁免制度的法理基础
1978年，美国最高法院布莱克门（Blackmun）法官精准地指出，国会创制农业垄断豁免制度的依据有二：其一是农民受供求状况的影响；其二是农民受中间商的控制。[6]笔者完全赞同这一立场。下面予以分述。
首先看第一方面内容。价值规律指出，商品的价值是由社会必要劳动时间决定的，但价格受市场供求关系的影响随价值上下波动。也就是说，如果供过于求，价格就会下降；反之，就会上涨。农产品也是如此。而且，与其他行业的从业者相比，农民受它的影响更大一些。主要原因是：（1）供求信息不畅。“19世纪后半期和20世纪初期”，美国迅速地、大规模地完成了城市化进程。[7]随着农民和城镇消费者之间空间距离的加大，加之人口密集使得需求信息难以收集、整理、汇总、传递，农民越来越缺乏完整的供求信息，也就越来越难以在生产之前对市场作出准确的预测。（2）生产者之间缺乏沟通。据说，由于美国农业政策和宪法受到推崇农户的独立地位的平均地权主义思潮、共和主义思潮的深刻影响，[8]所以美国农业生产一直以农户为单位进行。由于农户之间在地理位置上分散，而且没有有效地组织起来，所以彼此不了解对方的生产状况。上述两个因素导致农业生产具有很大程度的盲目性。（3）农产品替代性强。新古典经济学认为，市场应该分为四类：其两极是“完全竞争市场”和“完全垄断市场”，介于二者之间的是“垄断竞争市场”和“寡头垄断市场”。农产品市场属“完全竞争市场”，其结果是农民之间的竞争异常激烈。（4）农产品具有易腐烂性。其结果是农民要么降价销售，要么血本无归。
下面看第二方面内容。美国北卡罗莱纳大学经济学助理教授、博士鲍玛（Baumer）等学者指出，“直至19世纪后期，农民一般都直接向城镇消费者销售农产品”。[9]此后，大量地出现了联系农民和城镇消费者，从事诸如“运输、分类整理、加工、对消费者零售”等活动的专门中间商。[10]主要原因有：（1）农民缺乏高效的运输手段将农产品运输到城市。因此，只好依赖购销商。（2）农民缺乏对农产品长期保管的技术。因此，只好依赖加工商。从理论上来说，既然中间商与农民相互依存，就应该建立和维持良好的关系。其实不然。鲍玛（Baumer）等学者指出，根本原因是“中间商往往滥用自己的权利”。这主要表现在两方面：（1）在确定农产品价格时，中间商抓住蔬菜容易腐烂、牛奶容易变质等弱点，径直以拒绝购买相威胁，迫使农民让步。（2）“在个体农民必须依赖中间商为牛奶称重，以确定牛奶的体积、检测其乳脂含量的乳品加工业中，中间商乘机故意少找钱非常普遍。”[11]
总之，正是由于农民处于不利的境地，所以国会特别授予了他们一些特权。
三、法条所称的“从事农产品生产的人”之解释
（一）“农产品”仅指“初级农产品”
1922年法第1条所称的“农产品”应作缩小解释，而仅指初级农产品。其理由是，立法资料表明，农产品加工商、包装商不能认定为农产品的生产者。[12]也就是说，“1922年法不保护那些仅仅将初级农产品加工成为其他产品的人。”[13]
（二）“人”仅指“自然人”
1922法第1条所称的“人”也应做缩小解释，而仅指“自然人”。其理由是：（1）1922年法第1条在“从事农产品生产的人”之前增加“以农民、种植园主、大牧场主、乳牛场主、坚果种植者或水果种植者的身份”这一限定语。这实际上已经指出，“从事农产品生产的人”仅指自然人。（2）如前所述，初级农产品是由农户来生产的。（3）立法资料明确地表明，1922年法第1条所称的人根本不包括公司。[14]
（三）“从事农产品生产的人”包括“垂直一体化的生产者”
所谓“垂直一体化的生产者”（vertically integrated producers），[15]是指自己既生产农产品又加工农产品的人。例如，将自己生产的小麦加工成面粉来销售的人。依所加工的农产品是否均由自己生产为标准，又分为“完全”（fully）和“部分”（partially）的“垂直一体化的生产者”两类。与之相对的是“独立的生产者”（independent producer），即只生产农产品，然后将农产品销售给处于中间环节的加工商或销售商的人。[16]1922年法第1条所称的“从事农产品生产的人”包括“垂直一体化的生产者”。其理由是，立法资料表明，立法机关确有此意。[17]
（四）“从事农产品生产的人”包括“从事部分生产环节的人”[18]
1980年，华盛顿最高法院法官尤特（U tter）中肯地指出，“半个多世纪以来，农业发生了重大变化。目前，农业活动屡屡实现高度专业化，即农产品生产的不同环节由不同的个人或公司来完成。”例如，有些人从事的活动是从大牧场主那里购买一岁左右的小牛，并将它们安置在围栏里育肥，然后销售给肉联厂。[19]
1922年法第1条所称的“从事农产品生产的人”包括这些从事部分生产环节的人，其理由是：（1）在这种情况下，他们受供求状况的影响、受中间商的控制这方面内容，没有任何实质的变化。（2）他们实际上也在生产。
（五）“从事农产品生产的人”包括承租人和部分出租人
土地所有人可以将土地出租给其他自然人用益。1922年法第1条所称的“从事农产品生产的人”当然包括“承租人”。这是因为他们受供求状况的影响、受中间商的控制。出租人是否属之呢？农业部1989年所做的报告指出，它分为两种情况：（1）如果出租人获得的收入与承租人的经营情况挂钩，则属之。（2）如果不挂钩，则不属之。这是因为在后一情况下，他们既不受供求状况的影响，也不再受中间商的控制。
四、法条所称的“团体（association）”之解释
（一）“团体（association）”包括“合作社”
美国阿肯色州立大学法学院助理教授凯莱（Kelley）指出，“合作社”一词并未出现在1922年法当中。[20]情形的确如此。不过，在解释上，团体包括合作社。其理由是：（1）立法者明确有意这样安排。[21]（2）合作社在组织形式上既可以表现为公司，也可以表现为社团。[22]
（二）“团体”全部或主要由“从事农产品生产的人”组成
1922年法第1条规定，从事农产品生产的人可以组成社团、公司、其他组织。该条并未明确指出，从事农产品生产的人能否和其他人共同成立一个组织。1967年，美国联邦最高法院在迅驰种植者公司（Sunkist Growers，Inc.）被诉一案中确立了如下判例：团体若想获得垄断豁免，就必须由“从事农产品生产的人”组成。[23]在学说上它被称为“一个都不能少”的规则（“not even one”rule）。[24]
不过，上述规则存在以下两项例外：（1）团体可以包含“投资者”。美国联邦最高法院马歇尔（Marshall）法官指出，立法资料表明，为满足农业生产者的资金需求，1922年法的立法者允许非生产者在一个由生产者组成的团体中持股，并依法享有参与决策、分享利润的权利。[25]（2）名义上的社员。1982年，联邦第八上诉法院创制了如下判例：如果少数非生产者社员的存在是基于管理上的失误或者错误，且在团体中没有决策权，那么该团体不会丧失垄断豁免。[26]
（三）“团体”必须在组织方面具备特殊的要件
依据1922年法第1条，若要享有垄断豁免，团体还必须在组织方面具备以下要件：1.以社员互利为目的。它包括两方面内容：一是团体不得以赢利为宗旨。从事农产品生产的人组织起来、提供农业服务的活动，在目的上可以分为两类：（1）通过为他人提供服务来赢利；（2）通过自行提供服务来节约成本（实行惠顾返利的实质是按照成本价提供服务）。若为第一种目的，则不能得到1922年法的保护。[27]这是因为他们既不再受农产品供求状况的影响，也不再受中间商的控制。二是互利者的身份必须是农产品的“生产者”。这样才能防止权利滥用。
2.实行一人一票。1996年，联邦基层法院制定了如下判决：1922年法第1条允许社员拥有多项投票权，只要投票数不是基于投资即可。基于惠顾给予附加投票权是允许的。[28]这样规定才能确保团体的经营活动始终处于服务社员的轨道之上，而不会偏离到赢利的轨道上去。
3.年投资回报率不得超过8%。应该指出，这一要件和上一要件是选择性的。这样规定的好处在于：一是它支援了按惠顾返利的原则。二是可以有效地防止他人攫取团体的管理权，然后将它作为给股东赢利的工具来经营管理。
4.与社员的交易量不得超过非社员的交易量。立法资料表明，该款是在参议院发言过程中加上去的。增加这一内容的目的是，防止少数富裕的农民成立一个团体，然后大肆购买农作物，来限制某种商品的贸易。
（四）“团体”在成员组成上仅指中央集权式的团体
1922年法第1条允许两个或两个以上的团体共同成立一个独立的经销机构。经过类推适用，团体之间、团体与农业生产者可以联合组成新机构。因此，从组织成员来看，农业生产者成立的组织可以分为三类：（1）中央集权式的组织。它由从事农产品生产的自然人组成。（2）联邦式的组织。它由中央集权式的组织组成。（3）混合式的组织。它由中央集权式的组织和从事农产品生产的自然人组成。1922年法第1条所称的“团体”仅指中央集权式的组织。这是因为，这样解释可以确保逻辑清晰。否则，就会出现联邦式的或混合式的团体还可再成立这样的团体之混乱。
五、予以垄断豁免的行为
（一）从事农产品生产的人可以成立团体
1922年法第1条在解释上包括：从事农产品生产的人可以成立一个团体。得出上述结论的理由是：（1）由于从事农产品生产的人饱受以赢利为导向的中间商的盘剥，所以组织起来、自我提供服务乃是必然的选择，而“成立”它是不可或缺的第一步。（2）“成立”行为涉嫌违反1890年法第1条。它是这样规定的：“限制州际贸易或对外贸易或商业的合同、以托拉斯形式或其他形式的联合、阴谋，特此宣告为违法……”。[29]因此，“成立”行为要想合法，就必须获得垄断豁免。
（二）成员可以“共同”“加工、上市准备、处理、州际之间经销或对外经销”农产品
1922年法第1条在解释上包括：团体成员可以共同“加工、上市准备、处理、州际之间经销或对外经销”农产品（不以社员生产为限）。依据目前的判例，“经销”一词在解释上包括：确定明确的价格、[30]确定价格幅度（price ranges）、[31]为确定价格而为的“检验”。[32]
得出上述结论的理由是：（1）为摆脱中间商的盘剥，共同从事上述行为乃是必然选择。（2）“共同”“加工、上市准备、处理、州际之间经销或对外经销”农产品上述行为涉嫌违反1890年法第1条。1890年法施行不久，定价[33]和分割市场[34]就被认定为具有严重的反竞争性的行为（即不必调查是否是不合理地限制贸易的本身违法的行为）。农业部1989年所做的报告指出，“共同经销”基本上意味着“农民社员协商定价、共同决定将产品出售给谁”。也就是说，它包含着定价和分割市场。因此，上述行为要想合法，就必须获得垄断豁免。
（三）两个或两个以上的“团体”可以拥有“共同的经销机构”
1922年法第1条明确规定，两个或两个以上的团体，可以拥有共同的经销机构。得出上述规定的理由是：（1）团体拥有共同的代理人，有利于实现规模效应，使代理机构的作用得到充分发挥，从而减少佣金。（2）拥有“共同的经销机构”涉嫌违反1890年法第1条。第九巡回上诉法院霍尔特左弗（Holtzoff）指出，“共同的销售机构会对全体委托人的产品确定相同的价格。”[35]也就是说，这等于双方直接签订了定价合同，而定价是严重违法的。因此，拥有共同的经销机构要想合法，就必须获得垄断豁免。
（四）两个或两个以上的“团体”可以联合从事其他行为
1922年法第1条在解释上包括：两个或两个以上的“团体”可以联合从事下列行为：（1）将中央集权式的团体联合成为联邦式的组织；（2）在保持独立地位的前提下两个或两个以上的团体可以联营，例如成立独立的公司；（3）在保持独立地位的前提下交换信息或协商合同条款。得出上述结论采用的方法是，类推适用“可以拥有共同的经销机构”。[36]也就是说，既然两个或两个以上的被代理人可以委托共同的代理人从事经销行为，它们本身就可以共同经销；既然共同从事经销行为合法，共同从事其他行为也就合法。
得出上述结论的理由是：（1）共同从事上述三种行为有利于充分各自拥有的资源之作用。（2）上述三种行为涉嫌违反1890年法第1条。上述第一种行为，与从事农产品生产的人成立团体一样，构成1890年法第1条明确禁止的“限制贸易的联合”；法律实务工作者皮莱诺（Piraino）中肯地指出，第二种行为的本质是“在联营的范围内，合作者之间根除了竞争”，因此它构成分割市场；[37]上述第三种行为，构成限制贸易的阴谋。[38]
还应指出，依据最高法院于1962年制定的判例，联邦式的组织与该组织的成员所成立的其他独立团体，在法律上视为一个团体，从而无法构成1890年法第1条所需的两个或两个以上的主体。[39]
（五）单一的团体或团体的联合体可以取得、维持垄断地位
1922年法第1条在解释上包括以下内容：它可以垄断市场。[40]依类推适用的方法，也允许多个团体联合成为垄断组织。[41]当然，“不得通过掠夺，而只能通过自然的增长、志愿的联合、吸引新社员获得垄断地位（甚至是100%）。”[42]
得出上述结论的理由是：（1）只有形成垄断市场才能达到目的。从事农产品生产的人组成团体的目的是排斥（挤）中间商。[43]因此，中间商与团体之间的博弈在所难免，甚至非常激烈。[44]很显然，如果有相当多的人游离于团体之外，中间商的活动就可以畅通无阻；反之，就会受到限制。（2）通过联合取得垄断地位违反1890年法第2条。它规定，对州际贸易、对外贸易进行垄断、试图垄断、联合或阴谋垄断违法，行为人会受到刑事处罚。依1966年制定的、目前依然生效的最高法院的判例[45]（过去曾先后作出两个判例），垄断罪的要件有三：一是在相关的市场上拥有垄断地位；二是那种权力的取得或维持，不是因为更好的产品、更强的商业敏锐性、历史事件促成的自身的发展壮大。三是主观上故意。[46]很显然，通过联合取得垄断地位是违法的。
（六）从事农业生产的人及其团体可以制定必要的契约
1922年法第1条明确规定，为实现“经销的目的”，从事农业生产的人及其团体可以彼此达成具有约束力的契约，也可以与其他人拥有正常的合同安排。
得出上述规定的理由是：（1）达成协议或合同是必需的。首先，团体的主要服务对象甚至全部服务对象是它的成员。因此，团体“若想成功”，其成员必须“惠顾”或利用它提供的服务。也就是说，“成员必须忠诚自己的团体。即使可以在短期内自其他地方取得更优惠的价格或服务也要如此。”若想让成员惠顾，团体就有必要与之签订具有约束力的契约。其次，团体是一个商业组织。因此，团体及其成员与顾客交往乃理所当然。而交往当然需要合同。（2）上述两种合同涉嫌违反1890年法第1条。首先，团体及其成员所签的合同，是达到共同经销的目的所必需的。既然共同经销这一目的涉嫌违法，作为实现目的的手段也就涉嫌违法。其次，基于相同的道理，团体或者它的成员与第三人签订的合同也涉嫌违法。[47]
六、违法行为的认定
美国第九巡回上诉法院法官卡特（Carter）于1974年，[48]农业部于1989年、2002年系统总结了被法院认定为不受1922年法保护的行为。综观上述内容，违法行为可分为与不合格的主体合作、违法合并、掠夺活动三大类，后者分为七小类。下面予以分述。
（一）与不合格的主体合作
1939年，美国最高法院创制了如下判例：从事农产品生产的人不得与其他人“共同”“经销”。[49]
（二）违法合并
1914年法第7条规定，如果某一贸易企业获得另一贸易企业的全部或一部股票或财产，会导致实质性地减少竞争或倾向于垄断的结果，那么上述行为受到禁止。上述规定被1922年法第1条排除了吗？1960年，美国最高法院创制了否定性的判例。[50]
（三）掠夺活动（predatory practices）
它主要包括：（1）在马里兰和维吉尼亚州牛奶生产者团体一案中，[51]下列行为被认定为掠夺行为：第一，团体干涉非本组织成员生产的牛奶的运输；第二，团体引诱一个牛奶场将其经销店迁出与自己直接竞争的地区；第三，为迫使一个企业与自己交易，它的成员们联合抵制一个企业；第四，团体通过贷款来迫使他人与自己交易；第五，为根除竞争团体不惜以过分的价格购买竞争对手的全部股份。（2）在贝尔格津牛奶场一案中，[52]下列行为被认定为掠夺行为：第一，团体试图强迫顾客在排他的基础上与自己交易；第二，提供了非法的折扣；第三，团体从事‘操纵市场’的行为；第四，为确定转售价格团体与零售经销店搞阴谋；第五，为控制市场故意采用非法的手段。（3）在北德克萨斯生产者团体一案中，[53]下列行为被认定为掠夺行为：第一，团体强迫顾客排他地与自己交易；第二，在使用货车运输时附加了明显牵制性的条件；第三，为了控制市场团体发起了一场联合抵制。（4）在奥特牛奶公司一案中，[54]下列行为被认定为掠夺行为：团体通过阴谋和联合抵制来强迫商品负责人不得从其他人那里购买牛奶。（5）在亚力山大一案中，[55]下列行为被认定为掠夺行为：强迫非社员加入团体并（或）遵守它的定价惯例和经销惯例。（6）在L.S.利益公司一案中，[56]下列行为被认定为掠夺行为：为获得垄断、固定价格、确立市场优势地位、驱逐竞争对手，买卖合同附加上买方不得经营卖方的竞争者的商品这一条件。（7）在海岸捕虾者和采捕牡蛎者社团一案中，[57]下列行为被认定为掠夺行为：第一，为确保批发商遵守定价政策，该团体授权或者批准许多社员进行监视，其目的是阻止非社员或其他州的渔民在密西西比河流域捕鱼或者向沿岸的包装公司销售；第二，团体成员们联合抵制不遵守规则的商人；第三，强迫非社员加入团体并遵守它的价格明细表。
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