中国农业补贴法律制度的具体设计——以生存权和发展权平等为中心
（三）保证基本生存权的国内粮食援助补贴制度
根据《农业协议》的规定，赈济本国（地区）饥民是每个政府所必须承担的责任，而为低收入居民保障粮食供给也是许多政府需要承担的义务。为此目的而作出的财政开支或对非政府援助行动减免税收均是正当的补贴。粮食援助补贴只能采取向符合受援资格的居民提供粮食或以补贴价格供应粮食的方式，政府所采购的援助粮食必须按市价采购（即不得高价采购），并且粮食援助行动还必须保持充分透明。
根据国内粮食援助情况的不同，可以将国内粮食援助分为两种：一种是紧急型国内粮食援助，主要是对自然或人为灾难的受害者进行人道主义援助，具有短期性；另一种是项目型国内粮食援助，主要是用于支持减少贫困、预防灾害等特定活动的援助，具有长期性。不论是紧急型国内粮食援助还是项目型国内粮食援助，都需要国内相应补贴制度的建立。笔者认为，国内粮食援助补贴的主体首先是政府，其次是各种公益组织。不论是基于何种原因和何种主体做出的，都必须设立专门的款项和机构进行管理。
国内粮食援助补贴制度是中国已经实施的“绿箱”农业补贴制度。尽管中国早已经基本上解决了温饱水平，并逐步进入小康社会，大范围粮食短缺的情况不会存在，但是必须防范因自然灾害等紧急突发事件引起的短期粮食短缺问题，还有部分自然条件恶劣地区的长期粮食短缺问题。因为，粮食问题关系到国计民生，直接决定着人们的生存权利的实现。所以，不论何时，中国都不能放松对国内粮食援助补贴制度的警惕，并要进一步完善以生存权和发展为中心的国内粮食援助补贴制度。
（四）加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度
农业协议规定与生产不挂钩的收入补贴必须基于合理的和明确的标准（如收入标准、农业生产者身份或土地所有者身份标准、生产水平标准等），并且要保证不会使接受补贴者获得额外的生产优势。以前欧美等国对农业都实行价格支持，乌拉圭回合后，要求减少价格支持，政府逐步取消价格支持，但价格补贴的这部分钱还继续补给农民，但不限定农民种什么养什么。中国目前还没有实施这项补贴制度。尽管中国的经济发展水平比不上国外发达国家，但是出于生存权与发展权平等的考虑，中国应该加快建立与生产不挂钩的收入补贴制度。
（五）保障农民基本收入的收入保险计划补贴制度
《农业协议》中的收入保险计划补贴。在农产品贸易自由化的环境下，市场变动或其他原因都有可能严重减少农业从业者的收入，这对农业生产肯定不利，为此政府实施适当的补贴是正当的。但这类补贴必须符合以下规定：(1)接受补贴的生产者收入损失量必须为全体农业生产者平均收入的30％以上；(2）接受补贴的生产者收入损失量必须超过其正常年份收入的30%以上；(3)有关补贴应仅针对收入的减少，而不应针对产品或产量；(4)若收入减少有自然灾害因素，则可同时适用收入保险计划补贴和自然灾害补贴。但补贴总量必须低于收入损失量的100% 。
虽然目前试点工作选择了多种农业保险的经营模式，但是财政补贴都是必须的，只是要根据不同地区不同情形不同模式区别对待。根据实际情况选择具体的补贴制度，给将来制定更细微的操作实施规则起到指导作用。一是建立中央和省两级财政补贴体系。二是对于由地方政府自己建立政策性农业保险公司，由中央和省两级共同提供经营管理费和保险费补贴。两级承担的具体比例要与中国财税体系相适应。三是区域性补贴和差别性补贴齐头并进。由于中国各省经济发展水平的差异，决定了在补贴制度上也不能一视同仁，要体现区域性的特点。四是直补农民与补贴企业双向投入。中国先前对补贴更多采用了暗补、间接补贴的方式，这样补贴的效果不明显，真正让农业、农民得到的好处很少，因此有必要改变补贴方式，在农业保险的补贴中，补贴保费是直接补贴农民的较好方式，可以直补农民。对企业的补贴主要体现在管理费补贴，对管理保险业务的支出费用予以补贴。双向补贴保障农业保险的顺利实行和深入。
（六）完善化减农民风险的自然灾害救济补贴制度
《农业协议》对属于“绿箱”的自然灾害救济补贴有以下规定：(1)必须基于实际发生的灾害（包括一切不可抗拒的突发事故）;(2）补贴必须基于实际损失（包括收入损失、牲畜损失、土地及其他生产要素损失等）;(3）补贴量不得超过实际损失量。
中国加入世界贸易组织后，政府应该按照世界贸易组织规则所允许的农业收入扶持政策，利用市场机制加强和完善对农业的支持和管理，将农业保险作为一项支持农业的政策工具来实施，注重对农业保险业务亏损的补贴，支持农业保险业务的全面开展，加强农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。今后应从以下几方面着力进行以生存权和发展权平等为中心的自然灾害救济补贴制度的构建：首先，建立稳定增长的自然灾害救济政府投入机制。一个有效的政府在经济、社会中的地位，应该是以合作者的身份促进市场发育并发挥作用。针对灾害发生的偶然性和不确定性特性，为克服这种高度不确定性给经济和社会所造成的冲击与影响，政府的灾害管理的投入应加强计划性和预见性。其次，构建多层次、全方位的农业保险补贴制度体系。建立以政府补贴为主的政策性农业保险制度；建立农业自然灾害的相互保险和合作保险制度；建立政府和社会共同联办的农作物保险集团；拓展农业巨灾风险的分担途径。最后，加快建立农业灾害风险管理工具的创新的自然灾害救济补贴制度。现代风险管理呼唤灾害风险管理工具的创新，而现代农业风险监测技术的创新、灾害管理信息化网络的构建，以及资本市场的蓬勃发展，为农业自然灾害风险管理工具的创新提供了可能。
（七）创建通过生产者退休计划提供的结构调整补贴制度
通过生产者退休计划提供的结构调整补贴，属于农业生产结构调整性补贴。逐步使小型农户退出农业，有利于农业集约化生产和提高生产效率，但此项补贴必须基于合理的和明确的标准。中国目前关于此类补贴还甚少，基本上没有启用。
笔者认为，农业生产者的退休应该至少包括两种，一种是正常情况下的退休，即农民长期从事农业生产达到一定年龄，因年老而离开土地、不再从事农业劳动的退休，类似于城市工人的退休；另一种是非正常情况下的退休，即农民因土地被国家征用而被迫离开土地、不再从事农业劳动的退休。但是这两种退休的农业生产者要想获得此项补贴，有一个前提，就是必须是基于结构调整的需要，逐步使小型农户退出农业，有利于农业集约化生产和提高生产效率，且此项补贴必须基于合理的和明确的标准。
中国的农业补贴应该着眼于调整中国农业结构，而不是仅仅作为临时性和局部性的增收措施。农业结构调整是中国农业发展战略转型的首要任务。调整农业结构必须做到：既要瞄准国内外市场需求，又要以农业可持续发展为依据，对农、林、牧、副、渔实行深入的综合性调整。调整农业结构不能单凭强制性的政策法规，要借鉴美国的成功做法，发挥农业补贴的资源配置作用，利用补贴手段调动农业生产者的积极性，在保障农业生产者利益的基础上引导他们根据中国农业发展综合战略调整农业生产。同时，加大对农村地区的教育补贴，提高农民的综合素质。政府要在提高农业素质的问题上加大投入，对农业结构的调整和农民教育的补贴，是对农民生存权和发展权实现的保障。
（八）完善通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴制度
通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴。这类补贴应按照退出的农业资源，确立明确的补贴标准，例如基于土地休耕的补贴应仅发放给休耕三年以上的土地。这类补贴措施不得以将有关资源投入特定的农产品生产作为补贴条件，或以干预农产品市场价格为目标。
目前，中国政府已经越来越意识到环境问题的重要，重视环保已成全民共识。环境计划下的支付和通过资源轮休计划提供的结构调整援助都属于WTO“绿箱”政策中所允许的向生产者提供的直接补贴。因此，全国各地要统筹实施农业综合开发，加强对环境的保护和治理，保护和改善生态环境，不断增强农业发展潜力，实现农业的可持续发展。我们认为基于WTO“绿箱”补贴建立以生存权和发展权为中心的生态财政部体制度是促进农业可持续发展的有效手段。
在具体的实施中，引导农民走生态与经济和谐发展之路，实现经济与生态的良性互动。首先要加强植被保护、水土保护、荒漠保护，合理利用土地资源；其次要反对随意开垦，粗放耕作，破坏土地结构；其三要因地制宜，兴修水利，改良土地，鼓励使用农家肥和生物肥；其四是按照生态学原理和生态规律，因地制宜地设计，组装调整和管理农业生产的工程体系，它要求把粮食与多种经济结构生产，发展大田种植与林、牧、副、渔业，发展大农业与发展工业结合起来，利用传统农业精华与现代科技成果，通过人工设计生态工程，协调发展与环境之间、资源利用与资源保护之间的矛盾，形成生态与经济上的良性循环，实现经济、生态、社会三大效益的统一。积极推进农业产业化，是既能加快生态文明建设步伐又能有效发展农业，提高农业效益的必由之路。推进农业产业化，改变传统的弱质地位，提高农业规模化效应和竞争质量，促使农业突破传统的生产范围，向加工业、商业延伸，形成加工、科技、服务、销售的产业链，逐步走向现代化农业，使生态文明建设与发展农业形成统一，使生态经济化、经济生态化
（九）建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度
通过投资援助提供的结构调整补贴。这类补贴可根据政府的农业生产结构调整规划而进行相应调整，但补贴应基于明确的结构调整规划和标准，并不得以有关农产品的市场价格作为补贴措施的目标。
在生存权与发展权平等的理念指导下，中国建立通过投资援助提供的结构调整补贴制度的具体制度设计要体现以下三方面内容：
1．在补贴的重点投入上，将资金投入到结构调整中优先和重点发展的领域。在农业结构调整中，必须明确结构调整重点。适应中国农业进入发展新阶段的客观要求，准确把握现代农业的基本特征，根据市场需求，运用现代科技，将调整农业结构的重点放在改善农产品的质量和品种、发展优质高效农业、变粗放经营为集约经营、提高农业综合效益上。因此，在补贴资金的分配上，应该放在结构调整的优先和重点发展领域上，从而促进农业结构调整的科学合理化，实现农业的最优化发展。
2．在接受补贴的主体上，合理补偿在结构调整中受损的有关主体。在农业结构的调整中，势必会使部分农民的现有利益和短期利益受损，例如为了保护水土而由种植业向林业发展，会使原来在土地上耕作的人不能再通过种植作物获得生存所需的粮食和其他利益。因此，基于生存权与发展权平等的考虑，对于这部分在农业结构调整中做出牺牲的农民，应该给与合理的补偿，至少保证其原有的生活水平不下降，要是有条件的话，还应该让其分享农业结构调整后所增长的利益。
3．在补贴的保障和发展上，大力支持建立社会中间层组织。提高农业组织化程度。农民以一家一户为经营单位调整生产结构，资金投入能力弱，抵御市场风险的能力差，而且还会受到规模有限的制约。为了有效地推进农业结构调整，应在尊重农民意愿的基础上，积极探索多种途径，不断提高农民的组织化程度，为扩大经营规模、提高集约程度、优化资源配置创造条件。在这个过程中，应注意发挥农业龙头企业的带动作用，大力发展“订单农业”。
（十）可持续发展的农业环境补贴制度
农业环境补贴。协定规定，获得此类补贴的资格应确定为明确规定的政府环境或保护计划的一部分，并应取决于对该政府计划下特定条件的满足，包括与生产方法或投入有关的条件。
在今后的以生存权和发展权平等为中心的农业环境补贴制度设计中，要制定有利于环境保护的财政补贴政策运行制度，形成长效运行机制。第一，通过财政政策，加大政府对环保投资的力度。为了解决环境保护所需要的巨额资金，财政政策应做如下调整：加大中央对地方的投资和转移支付力度。利用财政信用方式筹集财政收入，支持生态环境保护工作。政府对环境保护投入的重点，应是公益性很强的环保基础设施的建设；跨地区的污染综合治理；跨流域大江、大河、大湖等区域环境治理；环境保护的基础科学研究等。因为这些领域社会效益大，经济效益低，风险大，投资多，是单个企业和个人不愿或无力涉及的。政府的直接投资可纠正市场机制的缺陷。第二，调整财政投资政策，将环境和资源保护纳入各级政府的财政预算。政府在制定财政政策时，应将环境和资源保护纳入其中，并且要逐年增加投入。各级政府为了保证环境保护资金的落实，必须从本地财力实际情况出发，每年从预算内的支出中安排部分资金用于防治环境污染。此外，每年可从预算外资金中统筹部分资金用于防治环境污染和资源保护。第三，增强财政政策对企业投资的约束力。一方面国家对于那些经济风险比较大的行业，在财政和金融政策上应给予一定的优惠；另一方面，增强财政政策对企业环境投资的约束力，加大企业不投资环境治理和环境保护的压力，国家财政支持重视污染治理和环境保护的企业，增强财政政策的刚性约束。
（十一）促平等的地区援助补贴制度
这类补贴是向农业生产条件明显不利的地区所发放的，受援地区应基于明确的和合理的标准加以认定，所谓“不利的生产条件”必须是长期性的。为此而发放的补贴必须是受援地区农业生产者所普遍能够获得的，补贴额应限于该地区的平均生产成本高出一般平均生产成本的部分。
因此，在充分运用“绿箱”构建地区援助补贴制度时，应从以下几方面来改进：第一，在援助补贴制度对象的确定上应进一步细分和明确。援助对象范围宽泛和瞄准性不强，会产生援助资金的稀释和遗漏效应。为了提高扶贫政策目标瞄准的准确性和资金利用效率，需要把扶贫资金拨款单位以县为单位改变为以乡为单位，保证所有贫困村都能获得扶贫资金。另外，还应当总结以往扶贫资金使用的成功经验，在更好发挥农户和自治组织对扶贫资金的监督作用基础上，加大扶贫资源直接分配到农户的比例。第二，建立一套科学合理的、稳定规范的转移支付制度。从中国目前经济发展形势来看，近期内中央对地区的财政转移支付必须根据当前的形势加以规范，重新调整返还数，并逐步创造条件，在稍长的时期内，尽快建立规范的按因素支出的财政转移支付制度。第三，改革中央财政援助资金的使用方式及领域。改革现行“一刀切”的中央与地方公共投资分配制度，有区别地规定地方配套资金比例，原则上人均GDP相对于全国人均GDP水平愈低的地区，地方配套资金比率越低，反之亦然。调整政府财政援助资金的使用重点，农村贫困人口的生活保障和农村义务教育应当成为政府援助资金的优先领域。第四，国家援助与农业补贴方式改革。将农业补贴由暗补转变为明补，将间接补贴转变为直接补贴，使受援助者充分了解国家的补贴政策，充分感受到国家给予的帮助和温暖，减少贫困地区农民对国家援助的抱怨情绪，避免因援助方式使用不当而产生的负面作用。第五，加强援助资金的管理与监督，构建资金使用效率高的援助补贴制度。建议将这些政府部门分散掌握和使用的各类援助资金相对集中管理，以便于管理与监督，减少援助资金在使用过程中的成本和损耗，提高其使用效率。第六，完善地区援助的法律制度。在已有的一些法律制度基础上，进一步对援助制度的总体结构、援助责任、援助对象、援助方式、资金来源、数量规模、操作程序、机构设置及监督管理等方面都以法律的形式确定下来，提高其科学性、规范性和法制约束性，做到有法可依，使其从形式到内容都符合规范化要求。
六、以生存权与发展权平等为中心的“白箱”具体制度设计
农民生存权和发展权的平等实现，需要对WTO现有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”农业补贴进行完善，然而仅有这三种补贴的完善还是无法全面满足农民生存权和发展权平等实现的要求，亟需对现有农业补贴进行创造性发展，增设“白箱”，[8]补贴措施。“白箱”补贴是对现有农业补贴制度的补充和发展，是农业补贴制度以生存权和发展权平等为中心建构的必然结果。
（一）“白箱”补贴的创设是农业补贴法律制度的理性回归
法律是一种具有国家强制力的规则。法律的功能就是通过对这种规则的设立和执行，将社会中的各种矛盾控制在一定的限度之内，以维系社会的平衡、稳定和发展。公平一直被视作法的最高价值之一。法律规则调整社会关系的基本方式是权利义务规则，因此，在农业补贴法律制度中公平价值的实现也要通过对相关权利义务规则的调整来实现。
1．在价值上，“白箱”补贴是从形式公平到实质公平的要求。公平的要义包括两方面：第一，形式公平是平等权的理性之所系。离开了形式公平而言公平，公平就有可能成为空话。形式公平的核心理论则由“起点平等”和“同等情况同样对待”两部分构成。如果没有起点平等，后续的“平等”就是画饼充饥，起点的不平等是造成发展不平衡的主要原因。机会平等要求摒弃先赋性特权、身份等级等不公正因素的影响，保证每个社会成员能够有一个平等竞争的条件，从而拓展个人自由创造的空间，最大限度发挥自己的能力和潜能。在现代社会，机会平等堪称最重要的正义原则，因为机会平等是起点平等，机会平等意味着对权利的普遍尊重，即权利平等。权利平等就是要求在公共领域公正地对待和确保每一个人的应有权利{9}。然而，在形式公平的理念下，人被抽象为一种普遍的人格，一种没有自然和社会差别的人，这种没有任何差别的公平使某些主体只徒有形式上的自由权，而这些权利的实现毫无保障也毫无意义，甚至在某些领域内会造成更加广泛的不公平。形式公平的实践产生了贫困、失业、两极分化等严重的社会冲突和不公，人们开始重新思考：“习惯上，正义被认为是维护或重建平衡或均衡，其重要的格言常常被格式化为‘同样的情况同样对待’。当然，我们需要对之补上‘不同情况不同对待”’{10}。在这样的背景下，产生了实质公平理论。所谓“实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取分别不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障”{11}。罗尔斯在他的《正义论》中谈到正义原则包括两个部分：“第一个原则：每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利。第二个原则：社会和经济的不平等应当这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益。(2)依系于地位和职位向所有的人开放。即差别原则和机会均等原则。”{12}因此，在农业补贴法律制度中的公平，应是在承认农业补贴相关主体的资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平，即实质公平。
“白箱”农业补贴法律制度中是一种发展的高层次的公平，是一种可持续的发展公平，它克服了民法的以平等求公平的形式公平的价值理念，追求的是以结果公平为内容的实质公平。所以，“白箱”补贴的创设对于弱者地位的农民来说，是赋予其更多参与社会竞争的机会，更好地分享社会发展的成果。
2．在权利义务内容上，“白箱”补贴是从差异性权利义务到互补性权利义务的体现。差异性权利义务与“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”本质上是一致的。农业补贴制度中的“不同情况不同对待”、“共同但有区别责任”属于一个新颖和重要的法律原则。它所蕴涵的权利义务差异性体现在以下方面：就城市支持农村、工业反哺农业来说，非农业相关主体目前属于“义务优先”。非农业相关主体应当“率先”承担义务并且在承担方面作出符合自身能力实际的义务，这与非农业相关主体的经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势以及其历史和现实情况等方面是相辅相成的。而就农业发展、农村稳定、农民富裕来说，农业相关主体（主要指农民）目前属于“权利优先”。具体表现在，那些欠发达、需要国家支持和发展的农业及其相关产业享有享受国家农业补贴的权利而暂时不需要支付对应的代价或不履行相当的义务。这意味着允许农业相关主体在特定的时期内依然可以享受合理的补贴权利，即农业发展至少在一定时间里需要有一个受到法律认可和保护的适度发展空间，农业相关主体不应承诺和承担与其经济先发、财务实力、技术能力、人力资源优势不相适应的义务。差异性权利义务在一定程度上体现了针对不同对象和在特定时期内“实质公平”先于“形式公平”的思想。从主体的角度，农业相关主体暂时只享受权利、不履行义务，看起来是“权义结构”的权利、义务的分配与组合上的不对等，看起来对非农业相关主体造成了“不平等”，但从历史的角度，国家长期实行的工农业剪刀差，农业支持工业发展导致大量农业利益向城市流动的事实，以及农业相关主体最终亦需要履行其义务说明了，不可能存在绝对的权利和绝对的义务，权利和义务存在着辩证统一的关系。所以，无论是非农业相关主体在城市支持农村、工业反哺农业方面现实性的“义务优先”或是农业相关主体在农业发展、农村稳定、农民富裕方面暂时性的“权利优先”，最终必须回归于权利义务的一致性和统一性上来。
权利义务的一致性和统一性要求享受权利就应当履行义务、履行义务就应当享受权利，但权利与义务的互补、对应关系并不意味着两者的均等，也并不是说我们要求农业相关主体与非农业相关主体履行的义务和享受的权利上具有相同性。权利与义务存在着功能上的互补性，功能的互补性是说权利与义务对同一主体同时贡献着启动与抑制、激励与约束、主动与被动、受益与付出两种机制。以社会需要而言，当活力与创造及革新为人们所追求时，权利的功能就会被人们格外重视；而当稳定、秩序与安全为人们所珍视时，义务的功能更能满足人们的要求。在功能上的互补性体现着社会时代变迁的需求，在权利和义务体系中存在着一个价值互换的模式，根据社会的现实需要，权利和义务会互相取长补短，以实现权利和义务动态结构的功能性。农业相关主体与非农业相关主体的权利义务互补性决定了其中一主体的义务的履行可以成为另一主体的享受的权利，其中一主体的权利的享受可以要求另一主体的义务的履行，而不必然要求权利与义务之间的对等性和同一性。
显然，仅依靠现有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”三种农业补贴在W TO现有框架下是无法实现的，必须有一种新的补贴制度来完成这个历史任务。特别是在农业补贴的国际协调中，构建农业补贴法律制度的互补性权利义务规则平衡国家间发展利益和促进发展中国家发展的必要手段。国际组织的建立和国际规则的出台往往是国家间权利义务妥协的结果，最终是为了实现本国的发展。国家间的权利义务一般是通过国际规则来实现的，因此，要实现国家间的共同协调发展，就要着眼于国际规则的变化，尽快建立互补性权利义务规则。例如，对于广大发展中国家来说，主要是通过初级农产品的出口实现国际贸易收支的平衡，而发达国家的贸易重点则在于工业产品的输出，因此，在WTO规定中，构建一套互补性权利义务规则的农业补贴法律制度，可以给与发展中国家在农业补贴上更多权利优惠，对于发达国家则在其他贸易领域给予一定的权利补偿。
3．在法律规则上，“白箱”补贴是从互补性权利义务到互补性制度规则的结果。体现此一主体的权利与彼一主体的义务和此一主体的义务与彼一主体的权利的平衡关系的互补性权利义务理应上升为互补性制度规则。在现时的中国，农民作为社会地位低下的弱势群体处于一种结构性的社会歧视之中，一般不具备自我改变的能力和自我发展的潜力，必须诉诸外在的权威对其进行特别的权利保护。边沁认为，公权力机关的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福，如果组成社会的个人是幸福和美满的，那么整个国家就是幸福和昌盛的{13}。让每一个人机会均等地参与社会的发展并公平地分享社会发展的成果，从而使人们获得物质上免于匮乏、精神上免于恐惧的生活境地，是人权追求的至高境界，也是和谐社会建构所应有的题中之义。现有农民权利需要更多的关怀和对待，现有农民生存权、发展权应当抛弃只是在形式上强调主体之间的公平与自治、而不问其实质上公平与否的传统。笔者认为要实现农民与其他个人、群体同等地参与经济、政治、社会和文化发展并享有发展成果的权益和维护这些权益，必须有一种新的互补性权利义务配置制度规则，即应更多的体现为一种倾斜性的权利配置制度规则。所谓倾斜性的权利配置是指通过公权力介入弱者与相对强者所形成的私权关系，实行政策性倾斜，从单纯的向弱、贫、无权者与强、富、有权者提供平等的政策设计、安排到有意识地向弱、贫、无权者提供更多的政策、制度设计、安排，以期平衡两者的力量对比，实现两者实质上的平等。表现在农业补贴法律制度中，就通过权利的互补为处于社会弱势的农民、处于弱质产业的农业提供更多的倾斜性保护，在实质上保护其权利并真正的促进其发展。
根据WTO的规定，“黄箱”补贴迟早都会被取消，而“蓝箱”补贴却还“前途未卜”，“绿箱”补贴的实施尽管不受限制，但在各国平等的条件下无法实现对发展中国家农业和农民的倾斜性保护。因此，互补性权利义务规则的主要体现就在于原有补贴制度规则之外的新规则，“白箱”补贴正是为了弥补现有农业补贴制度的不足。
（二）以生存权与发展权平等为中心“白箱”补贴的具体制度设计
1.“白箱”补贴制度规则的基本性质。“白箱”补贴规则的性质是一种基于生存权和发展权平等需要的、由WTO做出原则性规定，各成员可灵活变通的兜底发展性补贴条款。“白箱”补贴的创设是对WTO农业补贴法律制度的丰富，要想获得各成员国的认可和执行，前提则在于先获得WTO的认可，使其具有基本的国际法律制度资格。因此，“白箱”规则的性质首先是WTO农业补贴制度下的一种规则，然而由于“白箱”的特殊性，其具体的规则内容不宜由WTO这样一个国际组织作出具体的规定，只要做出原则性的规定即可，具体的内容和权利义务规则可由各成员国根据自身情况做出具体规定，并且允许各成员做出灵活变通，只要不违反WTO基本精神，能够促进农民生存权和发展权的平等实现即可。之所以说“白箱”补贴是一种兜底发展性条款，理由有三：一是，法律制度稳定性和普遍性的要求，只要原有的“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”补贴措施能够满足农民生存权和发展权平等实现的现实要求，就在原有的框架制度中寻找制度支持，而不随意引用“白箱”补贴制度。二是，基于农业补贴法律制度发展和现实情况复杂性的考虑，根据WTO规则的要求“黄箱”和“蓝箱”补贴终将退出农业补贴体系，而现有的“绿箱”虽明确规定了十一项内容，但是农业生产的特殊性和农民利益的重要性，需要有一种兜底条款，只要实施的补贴措施是有利于农业生产和农民利益保护的生存权与发展权平等实现的，就允许其存在，补充“绿箱”补贴措施的空白。三是，农业与农民的重要性与发展性实现的需要。从农业重要性与发展性看，农业是人类生存与发展的基础，是国民经济的基础，在国民经济发展过程中农业具有其他产业不可替代的作用。从农民重要性与发展性看，补贴制度保护核心内容是农民利益，农民利益既是农村社会经济文化发展的前提和动因，也是社会经济文化存在与发展的基础和条件。农民权益不仅是农民作为社会主体存在与发展的条件，从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在与发展的前提条件。可以说，保护发展农业及农民，就是保护发展我们自己。
2.“白箱”补贴的实施主体。“白箱”补贴的实施主体应以中央为主地方为辅。从补贴的主体划分，财政补贴分为中央财政补贴和地方财政补贴。财政补贴是在特定的条件下，为了发展社会主义经济和保障劳动者的福利而采取的一项财政措施。它具有双重作用：一方面，财政补贴是国家调节国民经济和社会生活的重要杠杆。运用财政补贴特别是价格补贴，能够保持市场销售价格的基本稳定；保证城乡居民的基本生活水平；有利于合理分配国民收入；有利于合理利用和开发资源；另一方面，补贴范围过广，项目过多也会扭曲比价关系，削弱价格作为经济杠杆的作用，不利于农产品经营者改善经营管理；如果补贴数额过大，超越国家财力所能，就会成为国家财政的沉重负担，影响经济建设规模，阻滞经济发展速度。因此，“白箱”补贴的主体首先是国家，以中央财政为主，由中央财政进行统一规划和补贴，确保全国各地区农民的共同协调发展；有条件的地方政府也要发挥必要的地方财政作用，实施“白箱”补贴，促进本地区农民的生存权和发展权的进一步实现；另外，在不同的地区，补贴的主体性也有所差异，经济较发达的东部地区，地方财政较充裕，地方政府就应该在“白箱”补贴实施中扮演更加重要的角色，让中央把有限的财政更多的投入到中西部较不发达地区。
3.“白箱”补贴的对象具有广泛性，但重点在于贫困落后对象和优势发展对象。“白箱”补贴是对现有补贴的补充和延伸，其目标是推进农民生存权和发展的实现，面对的是广泛的农业生产者，包括农民，也包括从事农业生产经营的组织。“白箱”重点补贴贫困落后者是对他们最基本的生存权的保障和实现，毫无疑义。从我国的经济和社会发展情况来看，东部地区的农业发展和社会保障都较中西部好很多，因此，用于解决农民基本生存权的“白箱”自然应该更多的投入到中西部地区，特别是还没有解决温饱的农民手中。“白箱”补贴的另一个重点投入是优势发展对象。其理由主要是因为优势发展应该或者是优势农产品的种植者、或是较先进的农业生产经营者，他们代表了现代农业的发展方向，不仅农产品有着较强的竞争力，而且组织管理经营模式较为完善，具备参与国际竞争和抗衡的实力，是我国参与国际贸易的重要力量。
4.“白箱”补贴的内容，补贴的重点是关系农民生存权和发展权平等实现的关键领域。“白箱”补贴的创设是以生存权和发展权平等为中心的农业补贴法律制度，其权利义务规则的特征在于权利义务的互补和对弱势的倾斜性权利配置。因此，在具体实施中，“白箱”补贴的投入领域主要在事关农民基本生存与发展的项目上。具体来说，可以从如下方面进行安排：一是与农民基本生存相关的农业生产经营。对于发展中国家来说，占人口多数的农民大多是以农业生产为生，农业收入是其最主要的经济来源，也是其谋生的基本手段。因此，对于这部分农民和农业生产理应给予更多的制度倾斜，采取必要的措施保证农民的基本生存权利。二是关系国家粮食安全和农业稳定的基本农业生产领域，如粮食生产领域、大豆、棉花等基本农产品生产领域等，这一领域主要是基本农业生产领域。如果这些领域得不到基本的保证，那么影响的不仅仅是农民的生存与发展问题，甚至会危及整个人类社会的生存与发展。三是关系农业可持续发展的重要领域，如农业科技的研发与推广应用、农业环境和农业资源保护等。四是关系农民生存和发展的重要领域，如农民的教育问题、农民的社会保障问题等，特别是对年老农民和失地农民的社会保障问题，可以尝试建立“三农”发展补贴。五是影响农业生产和农民正常生活的重大突发紧急事件，主要是指一些突发性的自然灾害、疫病疫情和突发的社会问题，这些突发事件可能是直接影响了农业生产的开展，例如严重的自然灾害，也有可能是间接地影响了农民的利益，如全球经济危机对农产品贸易的严重不利影响。六是其他对农业可持续发展起着基础作用的领域。例如传统农业资源保护领域，随着社会的发展，物种灭绝的速度越来越快，生物多样性受到了严重威胁，传统农业资源将越来越少，而传统农业资源是农业现代化的资源基础。因此有必要对这些濒临灭绝的农业资源进行特殊保护性发展，这样就要求我们对从事这方面的保护者给予更多的保护发展性补贴。
5.“白箱”补贴的实施坚持原则性与灵活性相结合的原则。“白箱”补贴作为一种“兜底”性质的规则，其最大的优点即可根据具体情况做出灵活变通。“白箱”补贴的设计是由WTO进行统一的原则性的制定，预先为各成员制定使用的方向和手段等，以防止某些成员的滥用。中国在实际运行“白箱”补贴时，也不得超越WTO的原则性规定，应在WTO框架下实施。但是可以结合中国的现实特殊情况实施，例如中国农业人口的绝对数量和相对数量与其他大部分国家相比都很庞大，尤其是绝对数量的庞大会导致农业补贴的压力巨大，因此在实施的方式上就可以采取多样化，灵活运用，如在现金补贴有压力时，可以灵活地通过其他的利益或实物措施来替代，只要不违反WTO的原则性规定即可。
6．在国际协调中，“白箱”补贴将发挥更加重要的作用。随着经济全球化的发展，世界各国间的联系越来越紧密，国家间的制度安排会相互影响。农业补贴制度作为WTO的一项重要制度安排，是各国间协调选择的结果。WTO作为世界上最大、最有影响力的世界贸易组织，其影响力不仅仅在经济贸易领域，已经延伸到社会其他领域，任何一项国际贸易规则的制定都有可能影响到各个国家国内的其他社会制度，甚至影响国际社会的走向。然而，众多的成员之间经常存在着巨大的利益诉求和利益分歧，并且往往因为找不到适当的规则和解决办法而无法协调，甚至“不欢而散”。以生存权和发展权为中心的“白箱”补贴措施是对现有农业补贴制度的创新和发展，作为一种新型的补贴措施，允许各成员遵守在WTO框架的原则性规定的同时，做出有利于生存权与发展权平等实现的灵活规定，这一做法将有可能改变原来利益冲突不可调和的局面，在协调不同主体的利益要求上发挥更大作用，实现各成员利益的和谐发展。当然，WTO应对“白箱”补贴的适用限定在农民生存权和发展权平等实现的前提下，对比的主体选择主要应在发达国家与发展中国家之间，避免“白箱”补贴过于为发达国家所用，反而进一步拉大发展中国家与发达国家之间的差距。“白箱”补贴措施国际协调的基本思路是：一以实现全人类整体利益为目标。二以生存权与发展权平等为中心。三建立注重保护弱者的倾斜性国际规则。四构建农业补贴法律制度的互补性权利义务规则。“白箱”补贴措施国际协调的路径选择体现在两个方面：一方面基于生存权与发展权平等的国际协调。发展中国家要积极参与新一轮多边贸易谈判所讨论的每一个议题，不能再把制定规则的主要职责寄托于贸易伙伴，必须在农业补贴法律制度的制定中为自己的利益而奋争，敢于提出以农民生存权和发展区平等为中心的“白箱”补贴措施，并力争为国际社会所承认和确立。另一方面，中国要在发展回合利益集团间进行有效的协调。在既定利益格局下，作为一个正在迅速崛起的大国，中国需要有利于本国经济发展的国际政治、经济稳定秩序，而只有赋予现有对发展中国家不公平的秩序的“正义”诉求，这种秩序才能健康有序的稳定发展，对中国有利的稳定秩序才能持久。正是立足于中国的这种国家根本利益，附之作为一个负责任的大国应有的道德或正义感，决定了中国在创建与维护国际经济法律秩序的公平价值上发挥作用。
【注释】
[1]See World Conference on Human Rights, Vienna Declaration and Programme of Action（UN doe. A/CONF. 157/24)， Part I , Para. 5.
[2]See Paul Hunt. Reclainming Social Rights（1996)， Dartmouth Publishing Company, para.7.
[3]美国向WTO提交2002 -2005年农业国内支持通报，http://sms. mofcom. gov. cn /aarticle/ cbw/ 200710/ 20071005156088. html. 2007-12-13.
[4]所谓销售贷款，是指出售农产品时的价格和政府规定的最低价格之间的差价，可归农民自己所有。
[5]Doha Work Programme: Decision Adopted by the General Council on 1 August 2004, WTO Doc. WT/L/579.
[6]资料来源：根据WTO数据库、OECD数据库（农业产值）整理。
[7]“绿箱”补贴的设计主要是按照WTO规定的十一个方面来进行分别设计。
[8]称为“白箱”是为了与其他三箱匹配，不仅是为了保持表述上的一致性，而且是体现该类补贴制度的透明性与对实质公平的追求，体现该类补贴是一种发展性的补贴，一种平衡协调的、可持续的发展性补贴制度。
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