土地犯罪研究

　　所谓非法低价出让国有土地使用权，是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反地价基准和审批权限的规定，滥用职权，以大大低于土地使用权基准价格的价格出让国有土地使用权的行为。非法低价出让国有土地使用权，这种行为严重损害了国家利益，造成了国有资产的变相流失。根据我国《宪法》、《土地管理法》及有关法规的规定，国家征用集体所有的土地，由用地单位向被征地单位支付相应的补偿费，征地补偿费主要包括土地补偿费和安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍，被征用土地的所有权归国家所有，用地单位只有一定期限内的使用权。国有土地依法实行有偿、有限期使用制度，确属必要可经县级人民政府以上的政府部门依法批准有偿或无偿划拨使用。划拨使用的土地无使用期限。城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后方可有偿出让。土地使用权出让可采取招标、拍卖等方式进行，无条件进行招标或拍卖的，可以采取协议方式出让。但以协议方式出让土地使用权的，出让金不得低于国家规定的最低价格。出让合同约定的出让期限届满，土地使用者需继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，并重新签订合同和按规定支付上地使用权出让金。土地价格的确定，是按国家规定的技术标准和评估程序，在基准土地价格、标定土地价格和重置土地价格的范围内，参照当地的土地市场价格确定交易价格。同时，国家还实行土地成交价格申报制度，必须将成交价格向有关部门报告。土地基准价格是依照国家价格法律的规定由政府价格主管部门或者其它有关部门按照价格规定权限和范围，规定的土地的政府指导价及其浮动幅度，土地交易双方只能在基准价格的浮动范围内具体确定土地价格。非法低价出让国有土地使用权的行为就是违反土地基准价，滥用职权、谋私利、徇私情，以明显低于基准地价的价格出让国有土地使用权，情节严重的行为。所谓情节严重，法律没有明文规定，笔者认为主要表现在如下一些方面：一是主观恶性深，谋取的私利大，或者多次低价出让国有土地使用权；二是客观危害后果严重，非法低价出让国有土地使用权的数量大，致使国家利益遭受重大损失等情形。 
　　（三）土地犯罪的主体特征 
　　土地犯罪中，除非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的主体属特殊主体，只能由国家机关工作人员构成外，其他土地犯罪如非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用耕地罪的犯罪主体均为一般主体，既可以是自然人，也可以是单位。司法实践中主要是那些征用或使用土地的单位和个人。这里的自然人主要是年满16周岁、具有刑事责任能力的实施了土地犯罪行为的自然人；这里的单位可以是全民所有制公司、企业、事业单位和城市集体所有制公司、企业、事业单位以及合资、独资、私人所有的公司、企业单位，国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和人民团体、社会团体；也可以是农村集体所有制企业和乡村企业。作为土地犯罪的特殊主体的国家机关工作人员主要是指各级人民政府、各级人民政府所属的土地行政管理部门、各级人民政府所属的除土地管理部门外的其他直接涉及土地管理事项的部门中从事公务的人员。这些土地行政主管部门是人民政府的职能部门，代表人民政府行使行政执法权，其工作人员是受国家委派、人民重托从事国家土地行政执法工作的公务人员，责任重大，应该勤勤恳恳、认真负责、忠于职守、秉公执法。如果这些人员不依法执行公务，玩忽职守，徇私舞弊，不仅影响政府在人民群众中的形象，而且对我国土地行政管理工作将会造成极大的危害。因此，对土地行政管理部门工作人员徇私舞弊，滥用职权，非法批准征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权等违法犯罪行为，应当予以严厉的制裁。 
　　（四）土地犯罪的主观特征 
　　土地犯罪的主观特征主要是指犯罪主体对自己行为的危害结果所抱的心理态度，它包括罪过形式、犯罪目的和动机。在土地犯罪的各种形态中，其罪过形式是故意。如在非法转让、倒卖土地使用权犯罪中，行为人就是直接故意，且是以牟利为目的。行为人有意识地通过非法转让、倒卖土地使用权的方法获取不正当的经济利益；非法占用耕地罪的犯罪主体主观上也是出于故意，行为人明知是耕地而予以非法占用，以致发生了耕地毁坏的结果，行为人将耕地非法占有改作他用，不论其是为了谋取个人私利还是为集体、单位谋取利益，都不影响非法占用耕地罪的成立；非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪在主观方面也都是故意，其目的动机是谋私利、徇私情。刑法规定中除非法转让、倒卖土地使用权罪系目的犯、需以牟利为目的为构成要件外，其他土地犯罪都没有规定行为人或单位是出于什么动机和目的，也就是说其动机目的如何不影响犯罪构成。这进一步说明了刑法扩大打击土地犯罪而不受犯罪目的和动机限制的立法意图。 
　　三、土地犯罪的刑罚适用 
　　在土地犯罪的刑罚适用中，首先要正确区分罪与非罪。土地违法行为人实施了土地违法行为，情节严重或造成了较严重的危害结果，才能被视为犯罪。因此，“情节是否严重”、“数量是否较大”、“是否造成耕大量毁坏”就是认定其行为是否严重破坏土地管理制度、构成土地犯罪的一个客观标准。土地犯罪只有达到情节严重的程度或数量较大，造成了严重危害后果才能构成犯罪，否则，不能认为是犯罪。同时，还应从主观上区分，土地犯罪只能是出于故意，过失不构成。而且对非法转让、倒卖土地使用权罪还要求具有牟利的目的，如果非法转让土地使用权不具有牟利目的就不构成犯罪。因此主观心理状态也是衡量土地犯罪中罪与非罪的一个标准。其次要坚持主刑与附加刑并重原则，土地犯罪中的主刑是有期徒刑或者拘役，附加刑是并处或者单处罚金。司法实践中，有些司法人员受“打了不罚，罚了不打”观念的影响，不重视罚金的适用，这与立法意图不符，也不利于有力地惩治土地犯罪。为了遏制贪财图利的土地犯罪，仅仅适用主刑是不够的，必须“打罚并举”，在判处主刑的同时，依法判处相应的罚金刑，打破犯罪人“痛苦一阵子，舒服一辈子”的梦想，这样才能有效遏制土地犯罪。再次，要坚持单位犯罪的双罚制原则。双罚制又称两罚制，是指对单位犯罪的，既对单位判处罚金，又对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚的处罚制度。刑法第31条规定：“单位犯罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。”刑法第231，246条进一步明确了单位土地犯罪的双罚制。根据刑法第231条和第246条之规定，单位可以构成非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用耕地罪。而非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有上地使用权罪只能由特殊主体即国家机关工作人员构成，单位不能构成。在单位土地犯罪中，其主观罪过形式是故意，就其社会危害性来讲，它与个人土地犯罪相比并无本质上的不同，在很多情况下甚至比之于个人土地犯罪的社会危害性要严重得多。区分单位土地犯罪与个人土地犯罪，关键应看是否系为单位谋取非法利益，是否经单位集体研究或由单位负责人决定实施。如果是，即使行为人在实施过程中没有明确宣称以单位集体名义进行，也不影响单位犯罪的成立。相反，如果为了个人或少数人谋取私利，由个人背着单位集体或负责人实施，即使打着单位旗号、冒用单位名义，也不能认定为单位土地犯罪，只能认定为个人土地犯罪。第四，要注意土地犯罪中的共犯问题。在土地犯罪中，单位与单位、单位与自然人、自然人与自然人之间基于共同故意，非法占用耕地，非法转让、倒卖土地的行为，符合共同犯罪的构成要件，以共同犯罪论。这种情况在实践中一般不难认定。但对作为特殊主体的土地管理机关及其工作人员与申请用地单位或个人之间，由于存在着主体性能的明显差异和故意内容中动机目的的不一致，且在行为方式上土地管理机关及其工作人员明显地利用了其职权的便利条件，同时也为本单位或个人获取截然不同的利益，因此，笔者认为，对土地管理机关及其工作人员非法批准征用、占用土地和非法低价出让国有土地使用权的行为，不能与申请用地单位或个人构成共犯。如果用地单位或个人用贿赂等方式获得非法批准征用、占用土地或非法低价出让国有土地使用权的，对土地管理单位及其直接责任人员可以以受贿罪或对土地管理机关工作人员以非法批准征用、占用土地罪或非法低价出让国有土地使用权罪论处；对用地单位或个人可以非法占用耕地罪或非法转让、倒卖土地使用权罪及行贿罪论处。第五，要注意数罪并罚的运用。对自然人的土地犯罪（包括一罪或数罪）的处罚似乎不存在问题，对单位在犯非法占用耕地罪或者非法转让、倒卖土地使用权罪的同时，又犯单位贿赂罪或单位玩忽职守罪的；应视为单位犯数罪。不过，笔者认为，由于单位与自然人在人格特征上的显著不同，在单位犯数罪的情况下，原则上应对直接负责的主管人员和其他责任人员采取并罚的原则；而对单位所能适用的附加刑，即罚金的刑种无须并罚，只需在足以使其处罚结果符合罪刑相适应原则的法定刑范围内，作为一罪从重处罚。 
　　【参考文献】 
　　{1}欧阳涛，魏克家，刘仁文，中华人民共和国刑法注释与适用（M），北京：人民法院出版社，1997．442． 
　　{2}王秀梅，杜澎．破坏环境资源保护罪（M）．北京：中国人民公安大学出版社，1998．157 
　　{3}陈正云．经济犯罪的刑法理论与司法实践（M）．北京：中国方正出版社．1998．902． 
　　作者简介：杜军（1963—），男，四川苍溪人，西南政法大学副教授，主要从事土地法研究。 
　　文章来源：《现代法学》1999年第5期。