试论中国食品监管的得失与破局

　　论文摘要　就制度而言，我国目前食品安全监管体制基本符合国情，解决食品安全问题，其重中之重不在于创新制度，而在于改革人事。

　　论文关键词　食品安全　监管　人事制度

　　《食品安全法》出台已过三年，作为食品安全领域的基本法，它确定了“以分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管格局，明确了各相关部门在监管过程中的各自职能，并着力通过成立国务院食品安全委员以协调各监管部门监管缺位与越位的问题，从理论上构建了一套从农田到餐桌的无缝监管体系。然而该法实施后，“双汇瘦肉精”事件、“上海染色馒头”事件乃至“沈阳毒豆芽”事件相继发生，一而再/再而三得扰乱市场秩序、危害人民生命健康与财产安全，使群众不禁对此制度的有效性提出质疑。
　　众多学者也纷纷呼吁改革现有制度，建立垂直统一的监管体制，提高监管效率，填补监管空白，实现真正严密的无缝监管。

　　一、我国食品安全监管制度的选择

　　2009年6月1日正式施行的《食品安全法》明确规定，我国采用“以分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式。其中，国务院设立食品安全委员会，作为最高议事机构，协调食品卫生工作；同时，卫生行政部门作为综合协调机构，负责食品安全风险评估等六项职责，农业行政、工商、质检、食药监等部门分别则对初级农产品、食品生产、食品流通和餐饮服务活动进行监管的职能。正如政治学家所说的那样，一项制度的出现并非是凭空产生的，其自有社会环境、经济条件以及人事变迁的基础。我国目前采取此项制度同样有其原因。
　　（一）历史惯性
　　长期以来，我国在食品安全领域便一直采取类似分段监管的模式，利用一个部门监管食品生产流通的一项环节。譬如工商行政管理部门负责食品流通环节的监管、农业行政部门负责初级农产品生产加工环节的监管，各部门在其业务范围内已有多年经验积累和技术沉淀，处理相关问题专业能力驾轻就熟。并且，相关部门长期存在，形成了相应的利益集团，地位相对巩固，撼之不易。
　　（二）现实需求
　　在现实方面，首先，我国正处于经济快速发展的阶段，为了满足经济发展的需要，食品安全监管同时也赋予了促进食品产业发展的目标。而这一目标需要农业、卫生、商业、环境、产业管理等多个部门共同负责。如此，则保障食品安全的任务也自然应分配给各个部门。
　　其次，我国食品产业体系庞大，产业链过长，几乎囊括了相关所有食品加工的全过程，统一的一个部门无论是精力抑或是能力，都难以完成如此巨大的工程。相比一下，采用分段监管方才是明智之选。
　　（三）制度本身合理性
　　很多人认为多部门对同一领域进行监管，其职能相互重叠或者缺位，从而造成的“多头监管”是中国食品安全监管弊病的症结所在，实则不然。根据马沙（Mertha）所界定的政策执行市场理论，当两个或者更多独立的官僚机构缺乏传统的内生性制度激励来执行政策，发现它们的执行权力交叠，而在他们的管辖权限内存在一定数量的服务需求时，这些机构会相互竞争，以确保这一市场的较大份额，从而获得财务上的收益。
　　除此之外，机构冗余也具有减小制度风险的重要作用。在一个缺乏冗余的系统中，一旦某一环节失灵，则此系统完全崩溃。而存在冗余机构的系统则不然。正如在整个食品生产链中，若只有一个监管机构，它将十分容易被食品生产企业俘获，但多个机构存在则使其俘获的成本将急剧攀升，最终将因高于其获得的利润而被放弃。所以，行政冗余是检验一个有效政府的重要部分，其存在是完全具有合理性的。
　　综上所述，中国目前的食品安全监管制度体基本现了我国国家机构与市场监管长期发展的过程，满足我国现实发展的需要，也存在其内生合理性、必要性，较于其他监管模式，总体来说更为符合我国目前的现实国情。故而我国选择了该项制度并非偶然。

　　二、我国食品安全监管制度得失评价

　　根据以上分析，在我国产生“以分段监管为主、品种监管为辅”的食品监管模式存在其必然性与合理性。然而，在目前，我国的食品安全监管的现实却远没有理论上那么完美，反而是纰漏丛生。最终造成了当下食品安全日益严峻的形势，几乎令食用安全食品成为“天方夜谭”，广为大众所诟病。究其原因，突出于以下两点。
　　（一）制度精神缺失
　　正如钱穆先生在《国史大纲》中所强调的那样，每一项制度的建立，尤必随附一种精神，当执行过程中其精神丧失，则该项制度已然偏废。无论何种食品安全监管模式，其本质都在于确保食品安全，维护人民生命健康。然而，我国目前食品制度落实中恰恰就少了安全二字，而突出经济目标。在基层，食品安全监管或者成为扶持大企业、推动本地经济发展的手段，为了政绩考核与GDP指标，而一味放任，罔顾安全；又或者沦为相关执法部门的“福利”来源，通过从罚款中抽取奖金，造成了一些部门“执法为利”，甚至“养鱼执法”。

　　（二）监管秩序混乱
　　监管秩序混乱作为此项制度的另一大弊病，则更不必说，可谓目前该监管模式的通病。监管环节的多头监管造成了各部门的“角色不清”和“权限不清”。此外，监管部门之间衔接仍然不甚协调，造成有时重复监管、有时都弃之不管的现象。最终，对于监管责任，各部门互相推诿、效率低下；对于利益获取，则互不相让、争先恐后，资源浪费严重浪费，行政效率严重低下。
　　那又是什么造成我国食品安全监管机制失效呢？
　　从另一方面分析，食品安全监管着力于保护公众的健康权利，其需要花费相当的行政成本。而在政府资源有限的情况下，对于何种权利优先保护则往往体现了政府的政治选择，故而食品安全问题本质上亦是一个政治问题。
　　谈及政治，便脱离不了制度与人事两方面。制者，典也，重于典章具文；人事，行也，在于政治主体之变动、政治方针之落实。从历史来看，无人事斗争则无制度之萌发；无人事变迁，则无制度之改定；无人事推动，更是妄谈制度之执行。制度由人创立，为人利用，可称之为稳定的人事。孙中山先生曾言：政治即人事，大抵是不错的。政治的核心不在制度而在人事。正如法学大师庞德所述：法律的生命在于执行，没有执行力的法律如同一张废纸。没有良好的落实与贯彻，再完美的制度亦是空谈！

　　无论是制度精神的缺失抑或是监管秩序的混乱，其背后都充分显示了基层中的部门执法、制度落实之弊病。这才是现目前我国食品安全问题真正的症结。