中央与地方关系结构改革三题
第一，自然标准。首先，从历史上考察，我国确定各行政区域边界的传统依据是“山川形变”，即依照山脉、河流等自然地势的走向来确定各行政区划彼此的界限。至元代，由于统治版图的空前扩大，中央对于地方的控制力需求亦随之增强。因此改“山川形变”的区域划分标准为“犬牙交错”。如，朱元璋建都金陵后,建立了包括淮北、淮南和江南三部分在内的一级政区南京(相当于省),把太湖流域分属南京和浙江二省,南京到了清朝被改为江南省,后又分成江苏和安徽两省,时至今日,苏皖两省仍然很不合理地横跨着淮北至江南地区,省内地理景观和人文因素都有较大差异,今天江苏和浙江仍然不能十分协调地共治太湖流域,不利于统一协调发展也基本奠定了今天我国各省区边界划分极其不规则的基础。[2]但无论如何，自然地理标准仍是划分省区的重要传统标准之一。
第二，社会标准。这主要是指基于社会发展的需要所对省区的划分提出的要求，又可分为三类。其一，政治标准，主要指为了满足中央对地方治理的各种需要而对省区进行的划分。前文中提到的“犬牙交错”实际上就属于典型的政治标准。其二，经济标准，这是指为了顺应区域经济一体化的发展，贯彻行政区划与经济区域相协调原则而导致的包括省域在内的行政区划的调整。如前文所述，随着市场经济的不断发展，以经济区域为基础的规模效益的充分发挥在市场完善过程中的重要性愈发凸显。虽然目前尚未出现基于经济区域一体化而导致的行政区划的调整的实例，但是在许多地区，这一趋势已经十分明显。其三，文化标准亦是决定省区划分一个关键要素。如在福建省，不但形成了福州和厦门两个子经济圈，亦存在不同的文化圈。以厦门为中心的闽南文化和客家文化同以福州为中心的闽北地区文化在语言、风俗、习惯上都具有较为显著的差异。又如，以大连为中心的辽东半岛城市群有着典型的鲁文化遗风，同以沈阳为中心的辽西北城市群典型的东北文化亦不相似。于是在许多省区划分的规划或摄像中，福建和辽宁都被以“南北二分”处理。
第三，综合标准。所谓综合标准，就是指综合考虑自然、社会等多方面因素，从而对省级区划的确定作出选择。在当前现实中，单纯运用自然标准或社会标准其一考虑行政区划确定问题的可能性越来越小，更多的则是需要综合考量各方面的利弊得失进行可行性论证。因此，综合标准实际上在现代行政区划调整（尤其是省级区划的确定）过程中成为了标准体系的核心，也应当成为我国划小省区改革的核心标准。
（三）划小省区的三个重要事项
第一，划小省区后省级区域的数量问题。确定了划小省区的方向，随后一个必然产生的疑问是，我国到底划分为多少个省比较合适？这恐怕还要回到科学管理幅度的层面上。一般认为，40-50个下属单位的管理幅度是比较适宜的，当然这在我国省级区域数量的确定的问题上又不必然如此。一方面，从必要性上来说，划小省区改革首要应当考虑的并不是划出多少个省合适，而是每个省在划分的过程中是否充分依照前文所提出的区划划分标准以及结合了当地的实际情况。因此，倘若依照各地的具体情形划分出的省域恰好符合中央科学的管理幅度要求，自然最好；倘若超出了合理的管理幅度标准，也不见得就必须牺牲省区划分的合理性来迁就数量上的标准。另一方面，从可行性上说，即使出现了省域数量严重“超标”的问题，仍可以通过设立区域协调机构的方式从技术上加以解决。就与外经验而言，同为单一制的法国，其国土被划分为100个省，分属26个大区。虽然100个省级单位建置远远超出了中央政府所应有的科学管理幅度，但是大区制的设立却很好地解决了这一个问题。[3]而前文所阐述的大区管理制度的恢复和建立问题，实际上已经为这一问题的解决提供了良好的制度铺垫。
第二，划小省区不应也不能搞成运动，要充分考量不同地方的具体情况区别对待，决不能一拥而上。虽然划小省区各个具有较大的积极意义，但这并不意味着所有既存省级单位都要被划分开来。由学者曾尖锐指出：“（我国）行政管理体制，基本上还是一个运动体制，动不动就一哄而上、又一哄而下，‘跟风’成为这个体制的常态。”[4]有鉴于此，我国的划小省区改革一旦付诸实施，警惕运动式思维的流弊就应当引起改革推动者的足够重视。[2]有学者曾专门撰文指出，划小省区的改革只适宜在部分省区推行。而应当保留原有的行政建制的主要分为三类，即少数民族自治区，直辖市中的上海、天津、重庆，以及青海、海南、浙江、云南等结合经济发展和自然地理状况分析,有必要保持原有行政区划的的省份。而需要划小的省区也应当根据不同的客观实际制定具有针对性的划省方案。[5]虽然具体的观点尚有待商榷，但是这种意见对一哄而上的运动是思维的抵制无疑在划小省区的改革过程中具有重要的意义。
第三，划小省区的配套措施问题。笔者认为，划小省区改革是一项综合性、体系性的改革，它只是诸多环节手段之一但却不是最终目的，它的改革实现手段也绝不应仅限于“划小。”其一，省区划小所必然面临的问题是，中央同省域的传统中央与地方关系要作何变革？划小之后的省同其治下地、县、乡的各方面关系又如何重新定位？省区的划小在中央与地方集权与分权的复合趋势又扮演着怎样的角色？等等。显然，回到中央与地方关系系统性改革的语境下，划小省区是作为其中的一个环节和手段存在的，具有相对的独立性；但同时，它又与恢复和建立大区管理制度、减少行政层级、省直接管县等配套性改革相互依存，从而共同实现中央与地方关系的良性发展。其二，除了以“一分为几”的方式划小省区之外，另一个重要的方式就是直辖市的增设。事实表明，在适当的区域范围内选取适当的区域中心城市升级为直辖市能够有效带动该区域政治、经济、社会、文化各方面的跨越式发展。因此，至少在全国数个大区，都应当具有自己的直辖市来成为本大区发展的引擎和龙头。当然，在新直辖市的选择问题上，城市自身实力、地缘环境、政治地位等诸多复杂因素都应在考量的范围之内，但毋庸置疑的是，新设直辖市实际上仍是实施划小省区改革的重要一环。
三、减少行政层级
（一）减少行政层级改革的意义
第一，政治意义。其一，随着改革开放的深化和市场经济的飞速发展，我国告别了计划体制下依靠行政层级之间严格的“上令下行”来实现国家各种政策贯彻落实的时代。这一方面是由市场经济取代计划经济的必然发展规律所决定的，另一方面也是基于依靠严格的科层体制来执行政策所带来的镜像效应而做出的选择。[3]研究表明，行政层级越多，镜像效应也就越明显。因此，在对行政效率提出了极高要求的今天，减少行政层级就成为克服镜像效应的重要途径。其二，正是由于当前的各方面发展对行政效率提出了极高的要求，也就使得政府能够在极小的成本基础上提供更大的公共服务供给。众所周知，我国存在着全球最为庞大的公务员系统，每年因维系此系统的正常运转而支出的费用在总行政成本（主要指静态成本）支出中占到了极大比例。而减少行政层级，能够对这种高额支出产生有效的控制作用，对于行政效率的提高具有重要意义。其三，随着市民社会的不断发育，对于优良的基层治理的需求已经成为国家权力运行过程（尤其是中央与地方各级权力配置过程）中必须给予足够重视的问题。而基层治理的重大制度需求之一，就是国家能够把权力更多地贴近社会基层，以便能够对社会基层的需求进行及时、有效、充分的回应和反馈。而过多的行政层级设置，不但大大提高了在各级政府间进行明确、清晰地权力配置的难度，而且还容易造成在权力下放的过程中被层层截留，最终导致最贴近基层社会的行政层级反而在权力持有上最为贫瘠。
第二，经济意义。其一，前文已指出，随着市场经济的飞速发展，对于市场要素在不同地域见的自由流动尤其是资源的配置和统一大市场的形成提出了更高的要求。而过多的行政层级，导致我国的不同地区不但在纵向上被层层划分，也使得它们彼此间在横向上也处于被严格的行政区域分割得支离破碎的状态，制度性藩篱在市场经济的进一步发展的道路上的阻碍作用已经日益凸显。因此，通过减少行政层级，就有利于使得每一个层级都能在更大的范围内统筹调配市场诸要素，促成本行政区和经济区发展的良好结合，从而变政治体制为市场经济深化与完善的助推剂。此外，还能够在更大的空间内同其他地方展开广泛的经济联合与协作，逐渐形成统一的国内大市场。其二，在目前的财政体系下，广大的县级及以下地方普遍存在财政紧张的状况。一方面是由于我国县域经济平均发展水平仍较为落后，县财政的自给自足基本难以实现；另一方面是由于上级财政的补贴和转移支付在下行过程中很大程度上被层层截留，尤其是作为当前县级地方实际上级的地市一级，截留县财政资源的现象尤为突出。而我国居民巨大多数的政府公共服务，却是依托县一级实现的。事权和财权之间的巨大矛盾，也强烈呼唤通过科学精简行政层级的方式予以缓解。
（二）减少行政层级改革的推进
为了论述的条理性和逻辑性，笔者谨从省、市、县、乡三个方面予以展开。
第一，省级改革。作为我国传统的地方层面最高一级政府，省一级无论在历史上、经验上还是理论上、制度上，都有理由予以继续保留。当然，这并不是意味着对于目前的省一级区划原封不动。从配套性制度建设的角度看来，省一级的改革至少应当包括如下两个方面。其一，将省的事权进一步下放，使得地方层级的权力中心逐步向市县一级转移，令省在一定程度上虚化，仅保留沟通、协调等事务性权力。这既照顾了中央对于集权的要求，又考虑了基层地方对于更大权力空间的需求。其二，根据具体情况将现有的省域进一步划分，缩小省域幅度，增加省级单位数量，这一点在前文中已有所论述。
第二，地市级改革。地级市改革是减少行政层级的重点环节所在。其一，市县分开，将市管县体制逐步改革为省直管县，以消除地市领导对于县域发展的束缚作用。其二，在市县分开的基础上，在大多数地方撤销“地级”的行政层级，以完成对宪法及相关法律规定的实然回归。在《立法法》明确规定的“较大的市”，保留地级建置，但仅作为省一级的派出机关而存在，在加以虚化的同时，确保其能够继续发挥区域辐射和先导作用。在此改革之后，市的地位与县平级，其权限仅限于对市辖区的领导。需要注意的是，在地市级改革的过程中，除了广泛牵涉到机关权力的再分配，还关系到既有机构和人事的深刻变动，因此极易遭到既有利益集团的抵制。有观点认为可以令市将周边的县变市辖区甚至暂时保留市、县的各自级别，以缓解体制改革带来的波动。[6]笔者认为，循序推进的初衷是好的，但也要严防“县改区”沦为地市变相保留既有权力地位的手段。
第三，县级改革。目前对于县一级所进行的改革模式有二，即财政省管县模式和扩权强县模式。财政省管县，是在维持现行行政隶属关系的基础上，改变原先财政上“市管县”的模式，将县财政划归省财政直接管理，各类财政预算、补助、资金调拨等不再经过地市一级，由省财政直接和县财政结算。这是目前推行省份较多的一种做法。近年来，全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点。而强县扩权改革，则是指经济社会管理权限的重新分配，主要表现为各地区的“强县扩权”改革，把各种经济管理和部分社会管理权从省、市下放到县，以增强县级政府的自主权和积极性，更好地发展县域经济，推动城乡统筹。目前，全国有8个省共选择了219个县进行了强县扩大等省直接管理县的试点。[7]事实上，所谓的财政省管县模式只是以财政为突破口逐步瓦解目前市管县体制的一种过渡性措施，在地市一级的改革实现后，不再具有独立的价值。因此，县级改革的重点主要放在扩权强县之上。同省级改革中“省权到县”相同步，“扩权”的方式一方面主要来源于省级权力的下沉，另一方面也来自于市管县体制终结后对于县级固有权力的还原和释放。当然，在扩权强县的具体进程中，必须牢牢把握正确的方向，并在既有的法律规定的范围内进行。
第四，乡镇级改革。总的来说，对于乡镇层级的改革，总体上也以虚化为主，将其变成县级的派出机构。[8]一方面，乡镇一级由于级别、管辖范围和资源掌握程度使然，很难作为一级“政府”提供基本的公共服务，以至于大多沦为仅能抓计划生育等“小头”事务的行政层级，但如此效率低下的基层政府却维系着较大的机构体系，运营成本较高。另一方面，随着市民社会的觉醒和社会自治的兴起，乡镇一级的公共管理职能越来越多地由居民自治、村民自治所替代，其存在的价值亦随着愈发窒息。目前在全国许多地区进行的“乡财县管”的改革，正是基于这一点所进行的尝试。但是，从管理学和财政学理论来看，一级政府总要有一级财政加以配合，保留行政层级却掏空其财政权，会诱发一系列新的困境。正如有学者指出的，“乡财县管”最大的局限性是没有触动机构和人员改革,对占乡镇支出大头的工资费用支出没有进行压缩,它只能节约公务、社会事业、项目配套等一些支出,而这些支出占的比重不大,所以这项改革导致乡镇支出减少幅度也就不是太大。[9]因此，最为根本的方法就是将乡镇一级完全虚化，作为县级的派出机构或者干脆取消。当然，这种改革对既有体制的冲击较大，依然要遵循循序渐进的原则，先在条件较好的地方进行试点，而后再大范围推广。
【注释】
[1]笔者曾将这一现象总结为中央与地方关系的“后家长时代”。参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，载《甘肃政法学院学报》2010年第5期，第140页。
[2]有学者曾撰文专门针对该问题进行了论述。参见钟新：《学者建议：中国划小省区应慎重不宜搞成运动》，《城市规划通讯》2005年第4期，第11页。
[3]所谓镜像效应，就是指中央作出的政策或决定在逐级下达的过程中逐渐走形，甚至在基层执行时完全偏离了既定的主旨，也包括地方在逐级向中央上传反映本地客观情况的过程中所出现的信息走形。
【参考文献】
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