伙伴型府际关系——内涵解析与实现路径
完善法治环境是搭建政府间合作平台的基础。地方政策冲突、部委职能矛盾等都与法治环境不完善有关，加之排除法院介入抽象行政行为，行政系统内部难以解决矛盾。实际上，正是因为法律有漏洞、地方不够独立和未与多方民众协商，导致沿海省份海域疆界难以划分和冲突不断。《行政区域界线管理条例》已然难以适应当前情境，并未涵盖海域划分方法；《国务院关于开展勘定省、县两级行政区域界线工作有关问题的通知》（国发［1996］32号）规定“从1996年起，用5年时间完成省、县两级陆地行政区域界线的勘定任务。海域行政区域界线的勘定工作，待陆地行政区域界线勘定后另行组织。”2002年初，国务院办公厅发布《关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知》（国办发[2002]12号）启动省（直辖市）际海域勘界，从结果反馈看到国务院办公厅在2012年1月和7月分别向浙闽鲁申冀琼和辽回复同意县际海域行政区域界线的通知，省内县际划界取得成效，但沿海省（直辖市）之间的海域界线划定遥遥无期。（《沿海省份互不相让致海域划界开启十年未完成》,《南方都市报》2012年7月13日）。可见法治环境不完善的害处之大，甚至影响地方政府间的关系和当地社会的稳定。而司法体系不作为更是损害法治环境，譬如国土资源部指责地方法院不作为是土地违法的主因（《经济参考报》2006年10月17日），而地方政府对土地违法睁一只眼闭一只眼，甚至带头违法以致形成恶性循环。可见完善法治环境和减少人治影响的重要性，以宪法法律为准绳、以理性审慎的行政行为为基础、以法官智慧和道德为契机、以民众意见为参考，建构伙伴型府际关系。
（二）破除官僚制窠臼
官僚制因等级分明、行动有序而推动行政管理发展，但对伙伴型府际关系的建构并不有利。从美国来讲，“联邦有授予的权力，州有保留的权力”，联邦与地方并不存在孰高孰低的问题，更多体现出宪法框架下的合作伙伴关系。2005年卡特里娜飓风，联邦获得州的授权才能进入州内救灾；2007年美国加州发生大火，时任州长施瓦辛格向联邦寻求援助；联邦与州之间的交流过程可能会降低效率，但更多体现出尊重与合作。从台湾地区案例来说，地方政府间的竞争也十分激烈，经过规范法律和不断引导，“地方政府走出传统竞争对立关系，逐步展开跨县市的府际合作，发展处结盟合作形态”[9]。台湾地区区域联盟已经基本覆盖全域，北台湾地区成立北台区域发展推动委员会并制定章程，涵盖台北市、新北市、基隆市、桃园县、新竹县、新竹市、宜兰县和苗栗县；中台湾地区有台中市与其他县市的跨域合作,南台湾地区的高高屏合作取得成效,高雄县和高雄市合并成大高雄市，这是破除层级和摒弃异议而精诚合作的结果。譬如桃园县长朱立伦认为区域发展应该“循下而上摒弃自我，县市资源互通”[10]。我国区域政府间有广泛的合作空间，中部崛起、西部大开发、东北老工业基地发展等都需要政府间建立沟通交流的平台，可通过加强县市合作、省部共建、跨层级实现地方（譬如县市）与中央部委合作，以提升综合实力和提升服务品质。
（三）区域协调和部门合作
伙伴型府际关系力求实现跨区域跨部门跨层级的政府间关系整合[11]，以促进区域发展和实现部门协同。国内政府间关系纷繁复杂,需要协调以减少内耗和形成良性秩序。“秩序是在社会内部建立的平衡，应为秩序的形成和自我更新创造条件。”[12]我国区域发展受全球化竞争、外部周边环境等影响，也受到国内经济政策、其他区域的作用。同区域内的地方政府同处一个秩序体系内，一损俱损、一荣俱荣，在交通运输、产业发展、社会福利、垃圾处理等方面合作空间广阔。而当前同一区域的地方政府间恶性竞争，基础设施重复建设、产业结构并无二致、招商引资争降门槛，导致区域环境恶化，平衡秩序遭到极大破坏，城乡矛盾凸显（此处冲突甚多，不展开赘述）。法国城乡和郊区的融合较为成功,其法律“加强并简化跨市镇合作”[13]，我国可通过建构伙伴型府际关系以协调区域关系。
伙伴型府际关系可促进部门合作。譬如环保部与海洋局职责重叠覆盖，由于人治因素造成“环保不下海、海洋不上岸”的僵局，造成渤海污染的蓬莱溢油事件不是由专业能力强的环保部监管，而是匪夷所思的由跟国土规划相关的海洋局监管，结果可想而知；2010年环保部与海洋局签署《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》，海洋环境保护将纳入统一统筹。从土地闲置来分析部委关系及部委与地方关系，根据1999年施行的《土地管理法》37条和2007年修正的《城市房地产管理法》26条规定土地闲置两年就要无偿收回，但由于受到地方阻挠、信息不对称、执行缺位等原因，实际操作很难。国土资源部在2006年在官方网站发表《堵漏洞 治根本——遏制地方政府违法用地的调查与思考》文章，认为地方政府插手乃至违法用地，而国土部门由于缺乏法律授权及无法垂直管理而难以执法检查，折射出中央部委与地方政府的矛盾，及中央部委间缺乏合作而难以应对地方违法行为。2012年7月国土资源部表示“将加强与证监会、银监会的联动”，实现部门联合以及时察觉土地闲置情况，是伙伴型府际关系的应用，预计（希望！）会取得一定成效。
（四）整体性治理
伙伴型府际关系打破行政层级，实现国家总体协调发展。陈琤2002年发表《“合作政府”:英国行政改革的新走向》一文，初次将整体性政府概念引入中国，影响了区域合作和部门协调的思路。无论是中央还是地方都需要明确定位、彼此尊重、各司其职、精诚合作、共担风险、彼此获益。2012年2月4日《经济学人》谈及“中国地方政府承担了国家公共支出的五分之四，税收只能满足一半支出”。这关涉分税制问题，原本风险与责任应互相对应，但地方政府责任多而税源匮乏，实则是地方政府与中央的利益博弈。无论是作为条条的中央部委还是作为块块的地方政府，都是国家和社会的一分子，中央应考虑和尊重地方的利益，地方也应从整个国家框架考虑，这就需要法律约束、职责分明和引导合作，建构伙伴型府际关系和达到整体性治理的高度。实际上，在民营化已经成为趋势的今天，公私部门伙伴关系提倡的“由政府承担的公共活动由私人承担”[14]在很多地方已经成为现实，政府间建构合作伙伴关系自然不在话下。实际上，美国有作为私营部门的“城乡防火公司的工程师派驻市政厅”和“加利福尼亚州的几个市联合执行合作住宅保险计划”[15]，这都是伙伴型府际关系的良好表现。
伙伴型府际关系的建构并非一蹴而就，面临法治环境、条块分割现实、惯性思维等的阻滞。但可通过完善法治环境、破除官僚制窠臼、加强区域协调和部门合作和强化整体性治理思维，一步步搭建中央与地方的合作交流平台，实现中央部委与地方的合作共赢，进而促进公私部门的精诚合作和开辟更广阔的空间。
【注释】
[1]皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主:试论治理的革命[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2005:177.
[2]德沃金.法律帝国[M].北京:中国大百科全书出版社1996:225.
[3]诺贝特·埃利亚斯.个体的社会[M].南京:译林出版社,2003:60.
[4]辻清明.日本官僚制研究[M].北京:商务印书馆，2008: 144.
[5]林尚立.重构府际关系与国家治理[J].探索与争鸣,2011(1):37
[6]杜文苓,彭渰雯.社运团体的体制内参与及影响－以环评会与妇权会为例[J].台湾民主季刊,2008(1):119.
[7]江岷钦,孙本初,刘坤忆.地方政府间建立策略性伙伴关系之研究:以台北市及临近县市为例[J].行政暨政策学报,2004(38):5.
[8]蔡育轩.地方治理与制度变迁:以台中市高潜力公车为例[A].东海大学:地方自治与民主发展研讨会[C].2007:12.
[9]李长晏,曾淑娟.北台与高高屏区域联盟治理营运之比较[J].台湾民主季刊,2009(2):1.
[10]北台区域发展推动委员会网站[EB/OL].http://www.ntdc.org.tw/
[11]蔡英辉.政策清理与政策整合:基于网络治理的研究[J].北京工业大学学报(社会科学版),2012(3):49.
[12]哈耶克.自由宪章[M].北京:中国社会科学出版社1999:210-230.
[13]让·里韦罗,让·瓦利纳.法国行政法[M].北京:商务印书馆,2008:271.
[14]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002:4.
[15]奥斯本.改革政府:企业家精神如何改革着公共部门[M].上海:上海译文出版社,2006:167.