论我国行政复议调解制度

　　笔者曾经承办过的一件行政复议案件就是很好的例证：2006年3月，某学院二十多位老教授不服某市规划局给某房地产开发公司颁发的名湖广场小区D栋《建设工程规划许可证》，向某市政府提请行政复议。老教授们称市规划局规划许可的名湖广场小区D栋楼房和他们居住的楼房相邻，市规划局在实施该行政许可时没有按照许可法的规定告知作为相邻权人的他们，且许可的楼房和其居住的楼房建筑间距过窄，不符合国家有关规划技术规范，将严重影响到他们居住房屋的通风和采光，请求依法撤销该许可。后经审理查明，市规划局在实施该许可过程中确实没能按照许可法第三十六条的规定告知作为利害关系人的申请人，其许可的名湖广场小区D栋楼房的建筑限高和该栋楼房与申请人居住楼房的建筑间隔比例也不符合国家强制标准。按照复议法和许可法的规定该许可必定被撤销无疑，但此时本案第三人某房地产开发公司请求复议机关进行协调并表示愿意将D栋楼房的建筑高度降低到规定标准，后在复议机关主持下，三方达成如下一致意见：一、第三人向被申请人提请变更D栋楼房的规划申请，将原建17层的申请变更为16层；二、被申请人根据第三人的变更申请将原《建筑工程规划许可证》的内容作相应变更；三、申请人同意放弃相关复议请求。该案圆满调解结案。本案不服的虽然是行政许可这种羁束行政行为，但它同时也是一种依申请的行政行为，由于申请人变更了申请请求，行政许可机关对原许可行为相应作出调整并不违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，相反还和《行政许可法》第49条关于“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”的规定相吻合。所以不服依申请的羁束行政行为的行政复议案件也有调解的可能。 
　　此外，笔者认为不服下列一些具体行政行为的复议案件采用调解的方式审理，也不仅不会违背现代法的基本精神和行政法治的基本原则，还有利于和谐“官民”关系、促进和谐社会的建设： 
　　（1）对于不服行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认（认定）行为的复议案件。由于行政裁决和一些涉及第三人民事权益的行政确认行为（如劳动保障部门的工伤认定行为）是对行政管理相对人民事纠纷的裁决或确认，此类纠纷的根源是行政管理相对人之间的民事纠纷，只要民事纠纷解决了，相应的行政争议也就解决了，而民事纠纷是可以采用调解的方式解决的，所以此类行政复议案件完全可以适用调解的方式审理。 
　　（2）要求行政机关履行法定职责，行政机关在复议过程中已积极履职或在复议过程中承诺积极履职申请人认可的复议案件； 
　　（3）行政行为有瑕疵，撤销、变更或确认违法会造成更大的损失或对当事人的合法权益没有实际影响而行政机关也已明确认同并承诺在今后工作中予以改进的复议案件； 
　　前述部分省市行政复议调解办法或规定也已将上述部分类型案件例入行政复议调解适用范围就是很好的例证。 
　　综上所述，立法上将行政复议调解的适用范围仅限定在自由裁量行为和行政赔偿及补偿纠纷明显不利于最大限度的发挥调解手段在化解行政争议、实现案结事了、促进和谐社会建设中的作用，而且也明显和我国行政复议调解的实践脱节。 
　　2.操作程序规定过简。 
　　任何权力的行使都必须有规范的程序来制约，否则就容易被滥用。行政复议调解是行政复议机关行使行政复议权的一种方式，它同样需要完善规范的程序来约束，而从前述我国行政复议调解制度的内容不难看出，我国现行复议调解制度对此规定过于简单，难以保证调解的正当和公平。如调解的启动程序、调解时限、调解的操作步骤及终止程序等都没有规定。 
　　3.监督救济途径规定缺失。 
　　行政复议毕竟是行政机关系统内部的一种层级监督制度，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作出规定，而《实施条例》在这方面的规定明显缺失。 
　　三、我国行政复议调解制度的完善及构想 
　　针对上述存在的不足，笔者认为应对我国现行行政复议调解制度在立法上作如下完善： 
　　（一）扩大行政复议调解的适用范围 
　　要实现行政复议案结事了的目标，必须最大限度地发挥调解手段化解矛盾纠纷的优势，而要最大限度地发挥调解手段的优势，就必须扩大行政复议调解的适用范围。一是要明确行政复议案件在查明事实、分清是非和不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，在双方当事人自愿且不违反国家法律的基础上，都可以调解处理的原则。只要调解的内容和方式不违反国家法律的规定，也就不存在有行政机关放弃职责、自由处分行政权力的可能，这样规定也符合服务行政、合意行政的发展趋势。二是明确部分类型的复议案件行政复议机关在作出复议决定前应当先行调解，如行使行政自由裁量权、行政赔偿和行政补偿、行政合同、行政裁决类复议案件，以缓和行政管理相对人与行政机关的对立情绪，促进行政争议的柔性解决，努力实现案结事了，促进和谐社会的建设。 
　　（二）完善并统一行政复议调解的操作程序 
　　1、明确调解的启动和终止程序。 
　　调解的启动方式有两种：一种是复议案件当事人主动向复议机关提出调解申请。一方提出申请的，复议机关在征得其他当事人的同意后即可启动调解程序；当事人都提出调解申请的，在最后一方当事人提交申请后即可启动调解程序。由复议案件当事人主动提出调解申请的案件，复议机关应充分征询申请人的意愿，确保申请人自愿进行调解，以防止出现因行政相对人惧于行政机关的行政权力而被迫接受调解。另一种是复议机关认为必要和有可能通过调解解决行政争议的，经征得当事人各方同意后，即可启动调解程序。 
　　调解因下列情形而终止：一是调解时限内无法达成调解协议的；二是已达成的调解协议违反国家法律或损害国家利益、公共利益和他人合法权益且在调解时限内无法达成新的调解协议的的；二是调解过程中一方当事人不同意调解的；三是调解时限已过的；四是一方当事人拒接签收行政复议调解书的；五是全体当事人签收了签收行政复议调解书的。 
　　2、明确调解的操作和审查程序。 
　　一是明确行政复议机关在行政复议调解中的职权，主要是调控调解过程的权力和监督调解协议内容的权力，以避免复议机关滥施复议调解权；二是明确行政复议调解人员的要求及回避制度；三是明确调解的时限。行政复议调解是在行政复议案件审查过程中运行的一项制度，为了防止案件久调不决、回避矛盾，应将调解的时限严格限定在行政复议案件的法定审查期间，即行政复议案件一般在2个月内作出决定，情况复杂的，可延长不超过30日。同时，行政复议机关不能以调解为借口任意延长复议案件审查期限，违背行政复议及时、便民的原则。四是明确调解的操作程序，主要包括：召开调解会，由复议调解人员简要概括争议焦点及复议机构的初步判断和建议；当事人分别提出调解方案或者由复议办案人员提出调解方案以供参考；当事人面对面（或背靠背通过复议机关办案人员）进行沟通、协商，复议工作人员适时进行教育、疏导；当事人签订调解协议；复议机构对调解协议进行审查；制作行政复议调解书；送达复议调解书。四是明确审查内容，主要是对调解协议的合法性进行审查，即审查调解协议是否违背法律的禁止性规定，是否损害国家、集体和他人利益。调解会以及当事人的协商过程应做好笔录并由调解参与人签字认可。 
　　3、明确行政复议调解书的效力。 
　　行政复议调解书主要具有以下三个方面的效力：一是确定当事人间权利义务关系的效力。行政复议调解书生效后，表明双方当事人对曾经发生争议的行政法律关系已经取得共识并得到法律的确认，权利方应依法行使权利，义务方应依法履行义务，这是行政复议调解书在实体法上的效力。二是结束行政复议程序的效力。行政复议调解书依法生效后，当事人之间的行政争议在法律上已最终解决，当事人不得以同一事实和理由向复议机关再行申请复议，也不得就该具体行政行为提起行政诉讼；行政复议当事人对已经生效的行政复议调解书不服的，也不能提起行政诉讼。这是行政复议调解书在程序法上的效力。三是强制执行的效力。目前，我国仅有《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国仲裁法》两部法律规定了具有强制执行力的调解书制度，《复议法实施条例》中确立的行政复议调解书是否具有强制执行力，在立法上并未明确。诚然，行政复议调解书的基础是双方当事人在行政复议机关主持下自愿达成的合意，一般情况下当事人都能自觉履行。但在实践中，如果发生一方当事人拒不履行的情况，就必然产生强制执行这一问题。笔者认为，作为行政复议结案方式之一的行政复议调解书应具有强制执行力，即一方当事人不履行确定的义务，另一方当事人有权向人民法院申请强制执行。 
　　（三）明确行政复议的监督和救济途径 
　　调解不可能保证百分之百的运行无误，由于复议人员水平、依法行政意识等多方面的原因，不排除调解过程中出现违反自愿原则的情况以及生效调解书具有损害社会公共利益和他人合法权益甚至违反法律、法规内容的情形，因此应当对生效后的行政复议调解书的监督和救济途径作如下规定： 
　　一是明确申请人、被申请人依法申请人民法院强制执行生效的行政复议调解书时，人民法院有权对行政复议调解书的合法性进行审查。对违反自愿、合法原则作出的或调解书全部或部分内容违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益和他人合法权益的，人民法院应裁定不予执行并通知行政复议机关，复议机关接到法院裁定后应在十日内撤销原复议调解书并重新启动行政复议程序。复议机关逾期拒绝重新启动行政复议程序的，原复议申请人可以依法就原具体行政行为向人民法院提起行政诉讼。 
　　二是明确行政复议机关发现已生效的行政复议调解书违反法律、法规、规章规定或损害社会公共利益和他人合法权益的应主动予以纠正并重新启动复议程序。复议机关的上级机关发现上述情况的应责令复议机关予以纠正并重新启动复议程序。