行政法治视野下的中央与地方权限冲突（上）
第一，整体上没有及时反映多元利益和社会结构变迁。长期以来，我们整个行政体制都建立在计划经济体制基础上。这种模式下，利益在价值上的轻重、大小并不取决于利益本身，而是取决于“身份”，往往使得“国家苹果”总是大于“地方西瓜”。[14]在向市场经济体制转变的过程中，一直以来都被压抑的地方利益以及追求地方利益的热情和能力迅速爆发出来。这种利益除了地方政府自身的利益外，更多可能的是群众、企业以及其他主体的利益以及由此带来的经济发展愿望和压力。而我们在处理中央与地方关系时并没有充分考虑这样的变化，在具体政策和制度设计上仍然坚持一元化思维模式。以国有自然资源为例，在中央政府和企业看来，它们代表全国人民行使位于国家某一个地方的自然资源所有权。而对于地方来说，它们并不愿意中央企业从本地区一次性廉价输出资源产品，而是希望能进行高附加值的利用或深加工。随着权利意识的增强，资源产区对上级政府采取无偿或低价调拨的做法十分不满。比如，在“南水北调”西线工程论证过程中，作为水源地的四川就出现了反对声音。[15]
第二，对中央与地方关系的框架缺乏深入把握。长期以来，我们处理中央与地方关系的基本思路就是传统的权力逻辑，即集权与分权。似乎集权分权就是中央与地方关系中的全部内容。至于应当如何集权分权，集权分权有哪些具体的手段、程序、步骤，出现问题或争议时的解决途径等问题都没有认真考虑。把集权分权作为中央与地方关系的最终目的和全部内容，使地方往往把向中央要权当成最大目标，并不断进行讨价还价。而面对权力分配不均所引起的地方不满情绪，中央似乎只能用“轮流安抚”的方式予以平息。[16]近些年来国家在发展规划中先后提出的诸如“西部开发”、“东北老工业基地振兴”、“中部崛起”等战略就是这种“安抚”手段的具体表现。
第三，民主法治精神缺失。正如小平同志曾经指出的，我国权力过分集中现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关”，“旧中国留给我们，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。[17]一方面，中央与地方权力运行中，地方的民主参与程度还比较有限。比如，分税制改革以来，中央可以根据财政形势的需要随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动接受。[18] 另一方面，是长期依赖于传统治理手段处理中央与地方关系。在计划模式下，我们往往认为中央与地方的利益是一致的，两者不会有什么利益上的冲突。即使在实践中出现了问题也往往强调下级服从上级，主要采用行政命令、人事任免的方式解决。这种方式更多地局限在口号似的表态和拥护等方面，缺乏认真履行的监督手段。
第四，国家所有权理论与实践脱节。我国传统的所有权理论只重视所有权而忽视了他物权，并把所有权制度建立在全国利益高度一致的公有制基础上，使得自然资源物权得不到完全实现。而作为自然资源所有权主体的国家和集体都是十分抽象的概念，实际上行使所有权的是各级政府。这需要用益物权、担保物权等的理论指导和制度支撑，而这方面却基本是空白。
第五，所有权和行政权主体重合的弊端。在我国，国有自然资源物权和行政权都集中于政府行使，形成了政府既代表国家行使经济行政权，又代表国家行使国有自然资源物权的双重权力主体格局。[19]这种格局并不利于国家所有权的行使。因为国家所有权制度也是物权制度之一，其权利的产生、变更、流转等离不开民事法律规范和市场规则。[20]而行政权强调的是命令与服从，这种显然与要求体现价值和利益的自然资源物权不相适应。而且，行政权与国家所有权的统一，使得政府在行使行政权时无法实现真正中立和超脱。“这种政府既是运动员又是裁判员的机制，不是市场经济的机制，而是官场经济，既伤害了市场经济的游戏规则，又成全了大大小小的贪官污吏”[21]。
国有自然资源领域中央与地方权限冲突，已经成为目前中央与地方关系的一个缩影，并成为影响经济发展和社会稳定的重要因素。对传统模式进行反思，从法治视角出发，探索适合我国国情的中央与地方权限冲突解决机制已经成为摆在我们面前的必然选择。
[1]本文所说的地方，指我国省、自治区、直辖市及其以下各级行政区的统称，但不包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。由于中央与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区的关系由其他基本法律——如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》、《反分裂国家法》等——调整和规范，故在此不作讨论。
[2]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第173页。
[3] 2004年江苏铁本事件就是一个典型案例，参见新华社北京2004年4月28日电，《国务院严肃查处江苏铁本钢铁公司违规建设钢铁项目》，载《人民日报》2004年4月29日。
[4]数据引自赵云旗：《完善中央与地方税收划分的思考》，载《经济研究参考》2005年第66期。
[5]李松森著：《中央与地方国有资产产权关系研究》，人民出版社2006年版，第108—109页。
[6]参见薛刚凌、潘波：《国有自然资源物权制度研究——公法视角的考察》，中国法学会行政法学研究会2007年年会论文。
[7]值得说明的是，由自然形成的作为整体性流域的江河属于不动产。而江河中的水资源可以作为动产，因为这些水资源可以进行人为调配，比如“南水北调”等。
[8]参见党鹏：《陕北石油资源开采权大战艰难落幕》，载《市场报》2005年10月14日。
[9]参见张宇哲：《打孔盗油撑满地方政府钱袋》，载《财经时报》2004年7月17日。
[10]资料来源：http://media.chinasafety.gov.cn:8090/iSystem/shigumain.jsp，访问于2008年3月31日。
[11] 以油气资源税为例，尽管我国目前陆上油气资源税收归地方财政，但实际上油气资源税单位税额在总体上还比较低，税率水平甚至还不到一些国家的1/30。参见潘继平：《我国油气资源税现状及改革方向探讨》，载《国际石油经济》2006年第2期。
[12] 比如，在神华集团神东公司开采的陕西省神木县大柳塔镇和中鸡镇，大量土地被开采后根本无法耕种，成片土地被撂荒，牛羊的食草也成问题。水源下降使得一些原来家家有井的村民已经无水可喝。村民喝水要以3元一桶的价格向邻村购买，一些困难户无钱购买，就只能喝煤矿污染过的脏水。而神东公司给村民的塌陷补偿仅为每吨煤两毛钱。参见储国强、刘军、熊聪茹：《西部能源开发的利益之争》，载《经理日报》2004年12月11日。
[13] 参见汪生科：《豪门盛宴：央企“十二强”收入调查》，载《21世纪经济报道》2006年7月12日。
[14]参见徐邦友：《论传统行政模式的计划经济基础》，载《中共浙江省委党校学报》2001年第4期。
[15]一些群众认为，水资源的调度涉及他们的切身利益和子孙后代的长远发展。而政府事前不公开相关资料，用行政命令的方式直接调拨水资源的做法，剥夺了水源地区社会公众的知情权。实际上，这涉及到的是区域利益问题，比如调出水资源的四川人、湖北人背井离乡到北京、天津打工的时候，往往被当作外地人，受到种种限制，其子女也享受不到相应的权利。在现实面前，资源全民所有的原则经不起推敲，“希望调水时就说我们是一个国家，我们要有牺牲精神，可是当我们离开自己家乡打工的时候，为什么就不说我们是一个国家的兄弟姐妹了呢？”参见尹鸿伟：《南水北调西线工程纷争调查》，载《新西部》2006年第12期。
[16]参见颜延锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第260页。
[17]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页。
[18]参见赵灵敏：《各级政府重分财权》，载《南风窗》2005年第1期。
[19]单飞跃：《论行政权限结构与国家所有权》，载《法学评论》1998年第6