“省直管县”体制改革与行政问责制度构建
相对于海南、重庆的两个地方性行政问责制度而言，当前中央和国务院颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责的内容范围做了一定程度的扩大。该《暂行规定》第二章详细规定了以下七种情形应当向有关党政责任人员进行问责：(1)决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；(2)因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(3)政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；(4）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；(5)对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；(6)违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；(7)其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。由此可知，至少从制度文本的层面来分析，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》在问责的范围上与海南和重庆等地方性的行政问责制度并没有实质性的突破。虽然增加了关于用人失察、处理群体性和突发性事件不当等问责内容之外，但主要仍然限定于对那些已经造成重大损失或恶劣影响的责任人进行问责，而并没有考虑到如何利用问责制度做到“防患于未然”和对那些“不求有功但求无过”的碌碌无为的官员进行问责。这无疑是一个遗憾！
笔者认为，要构建科学合理的行政问责制度，首先，其问责内容不能仅限于在社会上造成不良影响的行为，而应当把官员的所有职责行为都纳入其中，特别是那些已经或可能违背公共利益、没有满足公众期望的行为，以及碌碌无为、不思进取的官僚行为。其次，行政问责制度要改变只有发生了涉及群众重大生命财产损失突发性安全事故才启动问责的做法，而应重视平时日常工作的审视、督促和检查，做到防患于未然。总之，不仅要对发生的重大事故问责，而且要对做出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅要对经济领域的安全事故问责，而且要对政治等其他领域的事故问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、有损政府形象的“小节”等方面也要问责。[15]否则，如果问责不全面，将会导致许多责任无法得到及时追究。
四、“省直管县”体制改革与行政问责程序
行政问责的程序其实就是解决“如何问责”的问题。行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。[16]我国目前试行“省直管县”体制改革的大多省、直辖市在构建地方行政问责制度中出现的一个突出问题就是程序性和可操作性不强。如果缺乏可操作性的问责程序，那么即使设想再理想的问责制度也由于无法操作而在实践中难以得到有效实施，因此，要构建科学的行政问责制度，就需要认真研究问责的程序问题。否则，程序方面存在瑕疵，不仅可能导致问责制度无法有效实施而成为具文，更重要的是，还很可能会有损实体正义价值的实现，甚至影响中国法治建设的进行。因为没有程序正义就没有实体正义，而且，“正当程序是行政问责沿着法治的轨道前进、防止陷入人治误区的保证。”[17]
从法理上说，问责主体对客体做出的行为进行问责，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—启动问责、调查处理、申诉复查、监督执行等方方面面，是一个系统化的制度规范，更是一个实体规范、需要有完善的问责机制。[18]由此可知，成熟的行政问责程序应当包含启动、申辩、处理、执行、救济、监督等方面的程序内容。在具体的实践中，由于不同的问责主体基于其自身的性质、地位和办事程序的差异性，因此，不同的问责主体在进行问责时所适用的程序必定会有所差异。[19]比如，法院作为司法机关，基于其在程序上“不告不理”的消极性，所适用的问责程序就显然与人大、政府部门的积极性的问责程序明显不同。鉴于法院有其比较成熟的司法程序，而人大通过行使质询权、罢免权、撤销权等权力来对相关责任人员行进问责的程序构建问题，目前已经在理论界也有比较成熟的见解，因此在此不做赘述。本文需要探讨的是政府部门进行问责时该如何完善其问责程序。
之所以着重探讨关于政府部门的问责程序问题，主要是由于日常的大量行政性事务是由政府部门来承担的，而且上级政府部门对其所负责的下级部门的行政工作应当是最为清楚的，因此，政府部门无疑应当是行政问责的主要主体。对此，我们仍然以目前在“省直管县”体制改革和行政问责方面积累了丰富经验的海南省为例证来加以分析，看其问责程序是否存在问题而有待完善？是否有值得其他省、市加以借鉴的地方？据笔者研究，《海南省行政首长问责暂行规定》关于问责的程序主要包括启动程序、申辩程序、处理程序和执行程序，以下就对此四个程序进行分析。
第一，行政问责启动程序：《海南省行政首长问责暂行规定》第十一条规定：“根据有关信息来源，发现有关行政首长可能有应当问责情形的，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实。调查核实工作应当在60日内完成，形成调查报告上报省长。调查报告应当提出问责或者不予问责的建议。”第十二条规定：“省长接到调查报告后，可以召开省政府常务会议或者省长办公会议讨论，作出问责或者不予问责的决定。”由此可知，海南省的问责启动程序是由省长来启动的。
第二，行政问责申辩程序：该《暂行规定》的第十四条规定：“被问责的行政首长对问责决定不服的，可以自收到问责决定之日起15日内向省人民政府提出书面申诉。省人民政府接到申诉后，认为有必要的，可以决定另行组成调查组在30日内进行复查。”
第三，行政问责处理程序：该《暂行规定》第十五条规定：“经复查，问责决定认定的主要事实清楚的，维持问责决定；认定的主要事实不清，证据不足的，由省人民政府常务会议或者省长办公会议决定撤销问责决定。复查决定，应当书面告知申诉人。”第十八条规定：“对被问责的行政首长，需要给予行政处分或者追究其他法律责任的，依照有关规定处理。”
第四，行政问责执行程序：该《暂行规定》第十六条规定：处理决定做出后，“需要发出的通知和决定等具体事项，由省人民政府办公厅负责拟订和送达。”第十七条规定：“被问责的行政首长拒绝执行问责决定的，由省人民政府按照干部管理权限提请任免机关免去其职务，再按照有关规定作出处理。”
通过对海南省目前所实行的行政问责制度的深入分析可知，海南的行政问责制度在问责程序方面至少存在以下几个方面的问题需要加以完善：第一，程序不完整。《海南省行政首长问责暂行规定》没有规定比较详细的救济、监督程序。该《暂行规定》虽然规定了被问责的行政首长可以进行申辩，但是，却没有规定处理决定做出后如果被问责者不服该如何进行救济，是否有权申请行政复议或通过其它途径进行救济。该《暂行规定》也没有对行政问责的监督机关及监督程序进行规定，无疑应当进一步加以完善。第二，启动主体单一。该《暂行规定》仅仅规定行政问责的启动主体为省长，实际上省长的日常行政事务比较繁杂，而在法治社会行政问责是一项趋向于日常性的工作。基于时间和精力的有限，由省长这样单一的问责主体来启动行政问责程序显然会导致行政问责制度难以充分发挥应有的作用并起到理想的效果，因此，问责机制启动的主体应有所增加，应当涵括公民、人大、司法机关等主体。第三，处理程序方面，其责任种类较少，该《暂行规定》仅规定了行政责任和法律责任两类，其实还应当包括政治责任和道德责任。这一点也是学术界目前比较一致的观点。
总之，自2009年中央一号文件颁布后，包括海南、重庆、湖南等在内的许多省、直辖市都加大了“省直管县”体制改革力度。扩权、放权后为了对县级政府的权力行使加以严格监督，很多地方出台了地方性的行政问责制度。当前中央也出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。这些行政问责制度无疑对规范和监督县级政府的行政行为发挥了重要作用，但是，在实践过程中也存在各种问题，比如问责主体单-、客体有限、内容狭窄，以及程序不完善等问题，从而致使行政问责制度难以发挥其应有功效。因此，在“省直管县”体制改革中，各省、直辖市应针对上述问题，对行政问责制度逐步加以完善，从而促使县级政府的行政权力得以良性行使和“省直管县”体制改革的顺利进行，而不致于偏离法治的轨道。
注释：
[1]张创新、赵蕾："从'新制'到'良制'：我国行政问责的制度化"，载《中国人民大学学报》2005年第1期，第113页。Zhang Chuangxin,Zhao Lei. From "the New System" to "the Good System"：On the Systematized Way of AdministrativeAccountability in China[ J ]．1 Journal of Renmin University of China, 113 ( 2005) .
[2]李晶："困境与出路：我国行政问责制的现实思考"，载《云南行政学院学报》2007年第2期，第150页。Li Jing. Problems and Solutions: on Chinese Administrative Accountability System[ J]．2 Journal of Yunnan AdministrationCollege ,150 (2007).
[3]宋涛："中国地方政府行政首长问责制度的制度设计缺陷及影响"，载《行政论坛》2007年第1期，第14页。 Song Tao. The Designing Flaws and Impacts of Accountability System to Chief Executive of Local Government in China[ J]．1 Administrative Forum ,14 (2007).
[4]之所以说这两个地方具有代表性，是由于海南和重庆在我国都属于最先实行"省直管县"的省、直辖市之一。海南从1988年建省之时就考虑实行"省直管县"，在20年的"省直管县"体制改革中积累了大量的实践经验。同时，海南还是我国较早推行行政问责制度的省份。而重庆则自1997年升格为直辖市后就大力推行"省直管县"体制改革。重庆也是我国较早推行行政问责制度的直辖市。由此可知，这两个地方都在"省直管县"体制改革和制定科学合理的行政问责制度方面具有丰富的经验可供研究和借鉴。
[5]刘军宁："中国如何走向真正的问责制"，载《新闻周刊》2004年第17期，第28-29页。Liu Junning. How Does China Moves Toward Real Administrative Accountability System[J]. 17 Newsweek,28-29(2004).
[6]李传军："关于行政问责制的探讨"，载《湖北行政学院学报》2007年第3期，244页。Li Chuanjun. Research on Administrative Accountability System[J]．3 Journal of Hubei Administration Institute, 244(2007).
[7]李习彬："在优化政府运行中问责"，载《瞭望新闻周刊》2006年第37期，第22页。Li Xibin. Administrative Accountability in Optimizing the Operation of the Government[J]. 37 Outlook Weekly,22( 2006).
[8]贺小林、龚亮："困境与重构：行政问责制的完善路径"，载《理论月刊》2008年第3期，第80页。He Xiaolin,Gong Liang. Dilemma and Reconstruction： The Path of Improving Administrative Accountability [J]. 3 TheoryMonthly. 80 (2008).
[9]陈党："论构建有效的行政问责法律制度"，载《河北法学》2007年第2期，第76页。Chen Dang. On Construction of Effective Law System of Administrative Accountability System[J]. 2 Hebei Law Science, 76(2007).
[10]张劲松、贺小林："论行政问责制面临的困境及重构的路径"，载《理论探讨》2008年第5期，第37页。Zhang Jingsong, He Xiaolin. The Path of the Dilemma and Reconstruction of Administrative Accountability System [J]．5Theoretical Investigation, 37 (2008).
[11]周亚越："论我国行政问责制的法律缺失及其重构"，载《行政法学研究》2005年第2期，第87-88页。Zhou Yayue. The Legal Deficiencies and Reconstruction of Chinese Administrative Accountability System[J]．2Administrative Law Review, 87-88 (2005）．
[12]刘芳："论行政问责制"，载《辽宁行政学院学报》2008年第2期，第12页。Liu Fang. On Administrative Accountability System [J]. 2 Journal of Liaoning Administration College, 12 ( 2008) .
[13]张少华："行政问责制的现状与分析"，载《中国监察》2008年第18期，第25页。Zhang Shaohua. The Existing condition and Analysis of Administrative accountability System[J]. 18 Supervision in China,25 (2008).
[14]周亚越："论我国行政问责制的法律缺失及其重构"，载《行政法学研究》2005年第2期，第88页。Zhou Yayue. The Legal Deficiencies and Reconstruction of Chinese Administrative Accountability System[J]．2Administrative Law Review,88 (2005)
[15]刘玲凤、谭英俊："走向一种有效的行政问责制"，载《理论界》2007年第2期，第56页。Liu Lingfeng , Tan Yingjun. Toward Effective Administrative Accountability System [ J ] . 2 Theory Horizon, 56 (2007).
[16]李传军："关于行政问责制的探讨"，载《湖北行政学院学报》2007年第3期，第244页。Li Chuanjun. On Administrative Accountability System[J]. 3 Journal of Hubei Administration Institute, 244 (2007).
[17]丁先存、夏淑梅："完善我国行政问责制的几点思考"，载《中国行政管理》2006年第3期，第17页。Ding Xiancun,Xia Shumei. On Improving Administrative Accountability System[ J]．3 Chinese Public Administration, 17(2006).
[18]贺小林、龚亮："困境与重构：行政问责制的完善路径"，载《理论月刊》2008年第3期，第79页。He Xiaolin, Gong Liang. Dilemma and Reconstruction: The Path of Improving Administrative Accountability [ J]. 3 TheoryMonthly,79 (2008).
[19]石柏林、吴杰勇："试析《湖南省行政程序规定》"，载《长沙理工大学学报》（社会科学版）2008年第3期，第74页。Shi Bolin, Wu Jieyong. A Probe of the"Regulations of Hunan Provincial Administrative Procedure"[J]．3 Journal ofChangsha University of Science＆Technology( Social Science edition) ,74 (2008).