我国政府信息公开与公众参与行政关系的浅论

　　3、从参与作用来看，公众广泛参与行政及对行政执行信息的反馈，有利于行政机关对立法、决策等内容及时调整，能避免由于参与缺失引起的利益分配不均而导致的冲突。社会稳定是政府实施善治和服务职能的前提，缺乏稳定的政府信息公开将成为无本之木，难以实施。近年来发生的诸多群体性事件，折射出我国公共决策中公众参与行政信息存在的诸多体制性制约。正如罗勃贝拉指出，“要建立一个端正、平等的社会，必须靠老百姓有理智的参与公共事务”。
　　三、破解困境，展望政府信息公开与参与式行政的前景
　　民主、开放社会应该是政府信息公开和参与式行政两者的结合。政府信息公开是以政府为着力点，公开的性质和程度主要取决于政府机构的自觉性。而参与式行政是以公众为起点的，公众把握主动权。破解政府信息公开与参与式行政的困境，当务之急是：从思想、行动上着手，一方面树立良好的行政观，立足服务型政府和责任型政府，保证行政机关能为公众参与提供完整、透明、高质量信息。另一方面是构建共同体参与模式，激发公众参与热情，凸现公民社会的参与对政府信息公开的推动价值。
　　(一)转变政府行政观念．提高参与式行政的有效性。思想是行动的先导，人的行为需要正确的世界观的指引。政府信息公开要求政府转变理念，抛弃神秘行政的思想，摒弃“民可使由之，不可使知之”的传统保密观念。政府行政的理念要从权力本位向权利本位转变，政府担任的角色要从全能型政府向服务型政府转变。只有转变政府行政观念，才能充分尊重和保障公众的知情权，把保障公民的知情权利实现作为行政的主要目标，做到主动公开政府信息，接受公众的检验，公众的参与热情才能被激发，参与式行政的有效性才能真正体现出来。
　　在观念上．社会发展依赖于每一个个体的意识自觉和自我实现。因此，参与式行政的有效实现除了政府行政观念转变外，公民自身参政意识以及参政素质也需要提高，公民的知情诉求是其参与权保障的根本。政府信息公开的制度实践，为现代公民人格发育和公民社会养成，提供了一个很好的场域。只有具有公民资格和良好民主素养的公民．才有民主的行政官员与民主的政治人物，他们之间的互动才能形成真正意义上的民主行政。令人欣喜的是，我们已经看到政府与公众之间的良性互动的典范，公民社会对政府信息公开的参与和推动价值已经凸显。2009年10月23Et，广州市财政局公布114个市本级部门预算，被视为走向“阳光财政”的壮举。而市民踊跃查看导致网站瘫痪，其实也同样可以看成是壮举，因为民众的目光就是阳光。
　　(二)完善政府信息公开制度建设，确保参与式行政的实现。政府信息公开制度是一项重要的法律制度，它是公众有效参与的基础性制度前提．它所解决的一个关键问题是如何最大限度保障公众知情权，进而帮助实现公众参与权、表达权和监督权。因此构建适合我国的政府公开法律制度体系，是公众有效参与的基础性制度保障：一是升格现有的《条例》为《政府信息公开法》，明确规定政府信息公开的主体、范围、方式、申请人资格、免除公开责任，以及违法行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济等，从实体上保障公民知情权、参与权等的实现。二是修改现有的《保密法》和《档案法》，严格界定保密范围、公开与保密的关系，对有关档案的保密、解密的内容加以充实完善．扩展公众获取信息的范围和途径。三是抓紧制定《监督法》、《新闻法》等相关法律，加强对政府信息公开的法律监督，使政府的信息公开摆脱形式主义而实现真正有效地公开。
　　完善政府信息公开制度建设，还需要建立参与的程序性制度，对行政过程的程序化改造，是参与式行政制度化的要求。行政程序本身具有使行政活动外化和公开化的功能：它使行政主体和公众能看见一切，知道一切；能判断一切，并自觉从事一切。因此，我们需要制定一部《行政程序法》，把政府信息公开作为行政程序法的基本原则。同时在法律上为公众的参与“充权”，保证参与的理性化和有效性。避免信息性障碍导致参与受挫。
　　不管是信息公开的基础性制度还是参与式行政的程序性制度，我们都看到前景和希望：根据我国近30年来的立法经验，先进行实践、再立法；先制定行政法规、后转化为法律。这样的做法不仅有利于法律内容的完善，而且有利于法律的实施。因此，《条例》上升为法，是一个必然的过程。而我国行政程序统一立法的空白，随着《湖南省行政程序规定》的正式颁布，得到填补，同时也进一步证明，制定《行政程序法》的时机渐趋成熟，我们期待这部程序控权之法早日出台。
　　(三)构建共同体参与模式，为政府信息公开提供永续推动力。《条例》实施一年来，政府信息公开主要靠政府动员模式，制度变革推进过程中自下而上的社会推动力量得不到体现。因此构建共同体参与模式，以传统的自上而下的政府动员模式，结合可持续的、自下而上的公众参与将是信息公开的永续推动力。在今天的中国，构建共同体参与模式，已经有了基本的条件：一是公民社会逐步形成。政府信息正在走向公开和透明，政府信息公开的制度实践也确立了规定政府应依法主动公开信息，公民、法人和组织可以依法申请行政机关披露特定信息的“双引擎”动力装置。一旦真正落实对权利主体申请权的制度保障，那么政府信息公开制度的实施，将为现代公民人格发育和公民社会养成，提供了一个很好的场域。二是网络社会和公共空间的形成，为参与式行政提供了平台。新媒体已经从社会的精英阶层专用的工具发展成为大众性的媒介，互联网技术的应用冲击着政府信息公开，信息公开不再是单方面的广而告之，也同时承接了公众更为生动的反馈互动，网络关注的方向已经开始指向政府信息。我们相信。如果网友能够主动去检阅政府已经公开的信息．去申请政府公开那些依法应该公开的信息，进而去围观那些已经公开但之前没人注意的不合理信息，去围观那些申请公开但没得到答复的不合理案例，那么网络这种自下而上的公众参与就可以将《政府信息公开条例》的文字变成现实。
　　2009年4月30日，我们有幸看到，中国政府信息整合服务平台正式开通，这是我国首个用来整合政府公开信息的网站，人们可以一站式获取所有有关信息，还可以直接访问到各个政府站点，政府信息公开从机械的提供开始转向主动为获取信息者服务。而厦门PX项目的缓建和迁址，北京东四十条街区保护等个案。则体现了我国公众对公共事件的参与热情已经激发出来。可见，共同体参与这种上下结合的公众参与模式，对于政府是否充分履行信息公开义务将构成了一种有效的、广泛的制约。