浅谈我国抽象行政行为监督现状与司法审查制度构建

　　司法独立包含法院独立和法官独立。法院独立主要包括两个方面：一是法院行使审判权不受任何外部权力的干涉和影响，法院的独立要求建立我国人民法院的人财物的保障制度，处理好法院独立与坚持党的政治领导和坚持人民代表大会制的关系，保证法院不致成为其他机构的附庸；二是审判权的行使着重于各审级的独立，即上级法院和下级法院之间的独立。只有通过重塑司法权与行政权的宪政关系，从而为建立我国的抽象行政行为司法审查机制提供坚实的宪政基础。因此，必须在体制上理顺行政机关与人民法院的关系，建立独立的法院经费保障体系，实行法院系统人、财、物的单列，以保障其组织和权力的独立和司法审查的权威性。在处理上下级法院的关系上，上级法院只能依照上诉程序对上诉案件行使管辖权，而不能在下级法院审理案件的过程中对下级法院的案件审理工作进行干涉和影响。
　　法官独立主要是指法官独立审判，只服从宪法和法律，不受其他任何机关、团体和个人的干涉。在法院内部，每个法官在行使审判权方面完全是独立平等的，法官等级只是一种技术级别，而不是一种行政隶属的依据，法官之上不应当有法官。在现代法治国家建设中，法院起着至关重要的作用，而无论是法院的普通裁判功能还是政治功能的实现全需依赖于法官。所以，应当重视法官的独立地位以及其总体素质的提高，将抽象行政行为纳入司法审查的范围。
　　2．明确司法审查的权限和效力
　　目前，正值我国抽象行政行为司法审查制度推行的初期，将全部抽象行政行为纳入司法审查还处于理论探讨阶段。为了在维持社会的稳定发展同时推进司法改革，仍应当对人民法院抽象行政行为司法审查权作出必要的限制。
　　对行政法规目前赋予人民法院选择适用权和提出司法建议权。行政法规是指国务院依据宪法和法律，按照行政法规的制定权限和制定程序发布的规范性法律文件。在我国司法机关没有审查法律的权力，只有适用法律和解释法律的权力，如果赋予司法机关撤销行政法规或宣布其无效的权力，则会影响行政权的正常行使，导致我国成文法律的不稳定。从现阶段我国的宪政制度来看，这一权力是行政机关代替作为最高权力机关的全国人民代表大会行使的，由全国人大产生的司法机关不能越权干涉。人民法院在审理案件过程中，如果发现行政法规确有违法之处，可以向制定行政法规的行政机关或有管辖权的权力机关提出司法建议，相应机关应当在规定的时间内作出回复。
　　我国的行政规章及规章以下的规范性法律文件在创制和实施过程中，普遍缺乏规范性和科学性，缺乏公正、严格、规范的程序，部门很容易把自己的利益塞进规章之中，使其成为部门利益的法律保障；在实施和执行过程中，由于缺乏严格的监督，下位法或下级的抽象行政行为违反下位法规定的现象经常发生。并且，这些规范性法律文件之间的规定时有冲突，违背了法制统一原则，应当赋予人民法院撤销行政规章及规章以下的违法的规范性文件及宣布其无效的权力。

　　3．对抽象行政行为司法审查管辖、起诉和审理方式的完善
　　第一，确立高级法院管辖原则。法院在受理此类案件时，仅限于对所辖范围内的同级或下级行政机关所作的抽象行政行为进行审查，不得对上级行政机关或不属于本辖区范围的其他行政机关的抽象行政行为进行审查，并规定一审由中级或高级人民法院管辖，确立高级别管辖原则，从而保证司法审查的权威性、公正性。一般而言，对于部门规章和省级人民政府所作的地方性政府规章，由行政机关所在地的高级人民法院作为第一审进行司法审查；对于省级人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人民政府所作的地方政府规章及规章以下的规范性文件，由政府所在地的中级人民法院作为第一审进行司法审查。
　　第二，确立附带性审查的起诉和受理方式。对抽象行政行为的审查应采用附带性审查原则，即当事人不得单独就执行性规则是否合法提起诉讼，而只能在对具体纠纷提起诉讼的过程中，附带提起审查请求。这种起诉方式实际上是对行政复议法规定的一种衔接。只有当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，才能向法院提起行政诉讼，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为提起行政诉讼时，可以一并向人民法院提出对该规定进行审查。这种起诉方式容易解决公民、法人或其他组织因不满行政机关的规定而滥讼的问题，同时也是考虑到我国的法院资源不足、防止司法审查成本过高而采取的理性选择。
　　第三，以合法性审查和实质性审查为司法审查的标准。司法机关对抽象行政行为的审查包括权限审查、内容审查和程序审查等，即行政机关制定抽象行政行为是否超越或滥用职权，是否符合法定程序，内容是否违反宪法和上位法。即使对其进行合理性审查和形式性审查也不作司法裁判并作为审查依据，而只向行政机关提出司法建议。人民法院认为抽象行政行为违法的，可以判决撤销或部分撤销，认为抽象行政行为合法的，判决予以维持。法院还应及时把发现的违法抽象行政行为报送权力机关或通知涉诉行政机关的上级行政机关，从而逐渐形成良性运作机制，维护法治的尊严和统一。
　　第四，法院对抽象行政行为的司法审查根据具体情况做出相应的裁判。如果抽象行政行为合法，如符合法定主体、程序、权限、目的等，人民法院对于该抽象行政行为予以维持或者驳回原告的诉讼请求。如果抽象行政行为全部或一部违法，不符合法律、法规要求，人民法院就应确认该抽象行政行为全部或一部无效，并责令作出抽象行政行为的行政机关限期修改。人民法院无权变更其他规范性文件，因为司法权和立法权是两种完全不同的权力，不能以司法权代替立法权或行政权。在抽象行政行为违法的情况下，不管具体行政行为如何实施的，都应该确认该具体行政行为违法无效。法院可以判决撤销或部分撤销依据违法抽象行政行为实施的具体行政行为，并责令行政机关按照有关法律、法规、规章规定或修改后的规范性文件重新作出具体行政行为。