关于完善支持新农村建设财政政策的对策思考

支农资金方面存 在行政部门过多、监督管理不规范、资金使用比 较分散等,影响了财政涉农资金的使用效益。许 多涉农项目的立项和审批权限分散在政府多个行 政部门,无法有效协调运作,加上项目申报单位 信息渠道不够畅通,到处奔走争取项目和资金, 使得财政支农资金监督困难,并大大降低了财政 支农资金的使用效益。财政支农项目资金较为分 散,数额少,一般是几十万元,有的仅有几万 元,许多项目资金的安排缺口较大,无法满足项 目实际需要。另外,各种财政
支农项目资金运行 周期过长,运行成本过高,经过层层上报立项、 审批,再逐级拨付,致使一些小型项目资金到达 实施单位时已大打折扣,无法发挥应有的功效.    (二)财政支农资金配套制度引发新的乡镇 债务问题 财政部于2004年下发的《农业综合开发财 政资金配套保障试点办法》指出,“财政配套资 金指标一般坚持上限控制、实事求是、量力而行 的原则。首先,国家相关部门计算确定应分配各 省相关农业发展项目的中央财政资金规模,以此 作为分配该省中央财政资金的上限;其次,各省 财政部门参照国家下达的中央财政资金指标上 限,安排落实地方财政配套资金(包括省、地、 县三级),并据实上报当年地方可筹措的财政配 套资金。国家相关部门以此为依据,测算确定应 分配各省的中央财政资金投资指标”。[4]同时, 该办法还指出,“凡是发现虚假上报配套资金规 模套取中央财政资金的,按上报数与实际落实数 的差额两倍扣减该省下年中央财政农业综合开发 资金指标。对能够超额落实配套资金的,在安排 下年中央财政资金时给予一定奖励”。[4]可见, 地方为了获得中央下达的财政支农资金,必须要 有严格的配套制度。在省(市)拨资金有限的 情况下,大量的资金则要求区(县)资金配套.
    以江苏省某市农村最低生活保障专项资金为例, 2008年全市累计发放低保金额总额5 386·94万 元,农村低保市财政补助资金2 000万元,其余 的62·88%就得由区(县)、乡(镇)承担。各 区(县)为了落实环境整治配套资金,千方百 计筹措资金,特别是经济发展较为落后的区 (县),区(县)配套资金比上年共增加7 811·4 万元。[5]可见,省、市拨付的资金是“引子”, 作为项目的启动资金,在整个项目资金中占小 头,而基层配套的资金是主体,作为项目的主要 资金,在整个项目资金中占大头.
    国家设计配套资金制度的目的是提高地方政 府的积极性,但在实际执行过程中却存在不少问 题。当一个相关项目立项后,上级政府会事先承 诺对超额或优先完成配套资金任务的基层政府予 以奖励,但出现了基层政府不顾自己财力举债凑 齐配套资金的情况后,上级政府的奖励就成了空 头支票,出现的空缺负担只能由基层自己来背, 这给基层政府造成了很大的负债风险。而且,上 级政府在配套资金制度设计时存在“地区一刀 切”和“项目一刀切”现象,这给一些地区尤 其是中西部地区的乡镇以及东部较贫穷地区的乡 镇造成了很大的负担,直接增加了其负债。而处 于行政底层的基层政府,财权不够,事权过多过 重,争取配套资金就成了它们完成任务、提升政 绩的“救命稻草”,但是通过负债来获得配套资 金,不但没有在获得配套资金后使负债减轻,还 使基层政府面临难以化解的危机和风险。这种配 套资金制度造成长期的恶性循环,已引发新的乡 镇债务问题。[4] (三)财政支农政策缺乏有效的监督机制 目前,财政支农政策缺乏有效的监督机制, 财政支农资金管理中有法不依、有章不循的问题 比较严重,支农资金中的寻租等腐败问题越来越 多。如违反财政支农资金管理规定,在申报财政 支农资金时弄虚作假骗取资金;贪污、挪用支农 资金,支农资金被随意进行再分配、再调整,导 致存在补贴资金不能及时、足额到位;在项目可 行性研究报告和项目检查验收中为项目单位提供 虚假情况等等。出现这些问题的原因主要是政府 对各部门财政支农投资权力的制约与监督体制机 制不够健全和完善,财政资金使用没有科学完善 的监控评价体系,法律责任追究制度没有落实.
追究其根本原因,笔者认为,当前在国家政策的 制定施行过程中,很少甚至还没有把人民监督作 为监督机制的重要组成部分。财政支农政策作为 国家一项重要政策同样存在透明度不够、老百姓 没有知情权等问题.
    三、健全和完善我国支持 新农村建设财政政策的对策建议 (一)提高财政支农资金的使用效益 1·要加大制度建设力度,不断规范各级政 府在财政支农资金方面的职责和权限。要通过财 政涉农转移支付,将财政涉农资金直接转移给基 层政府,尽可能将上级政府安排的各种涉农专项 资金进行整合,由基层政府根据需要统筹安排支 出,同时反馈使用情况。取消省以上政府和各行 政管理部门都可以安排涉农专项资金的做法,由 农业管理部门统一协调,各级农业部门应成立一 个专门负责农业补贴的机构,整合财政补贴资 金,彻底解决目前农业补贴多头管理的现象.
    2·要努力整合现有的城乡一体化财政支持 资金,对重要领域和重要项目进行重点支持。要 积极推进财政资金管理体系改革,减少职能交 叉,多级次、多部门整合财政支农资金,着力解 决财政支农资金使用分散的问题。要建立项目库 制度,合理安排各项支农资金,着力解决无序申 报、重复申报、随意向上争取资金等问题.
    (二)解决配套资金制度引发的乡镇负债 问题 1·坚持基层本位和农民本位原则,进一步 调整配套资金制度,既考虑上级政府的政策导 向,又考虑基层政府的实际需要和财力情况。每 年初,区(县)要根据上级有关政策规定测算 好所需配套资金由下至上地制定中央的建设计划 和补助政策.
    2·严格手续,使配套资金的管理更加规范 科学,强化财政支农项目立项审批工作,对一些 区(县)、乡(镇)一味地申报项目,以套取上 级财政“启动资金”,但自筹的配套资金又难以 到位的做法要予以制止。要按照部门分块组织上 报、专家审核评定、财政综合平衡、领导集体确 定的要求进行项目的审批工作,确保支农项目的 科学性与合理性。此外,上级财政部门要会同有 关部门关注资金是否专款专用,对违规操作者将 追究责任.
    3·温家宝在2009年的政府工作报告中提 出,要大幅度增加对中西部地区农村公益性建设 项目投入,取消县及县以下相关资金配套要求.
    政府应继续根据各地的实际情况不断降低乃至取 消不发达地区尤其是中西部地区基层政府的配套 资金负担,努力提高中央支农资金的投入力度.
    (三)建立和完善我国财政支农政策的监督 机制 1·上级政府要进一步简化项目申报和审批 手续,把更多的精力集中在