超越集体行动困境的现实路径——以美国地方政府参与式预算为例

　　20世纪70年代，戴顿市委员会正式成立了公民优先顺序小组(Citizen Priority Board)，其主要职责是为市政府提供关于社区需要和优先顺序的反馈以及如何提供服务的信息。该城市有7个区，每个区都成立了公民优先顺序小组， 每个小组有26到45个席位，任期2到3年，包括选举产生的成员和社区团体代表。半数或三分之一的成员每年选举一次。市政府的人力和社区资源部门负责监督公民优先顺序小组的选举。每个公民优先顺序小组每月召开一到两次会议。公民优先顺序小组的预算由戴顿市的社区发展补助金和市资源来提供，并雇佣专门的工作人员。每个小组都在戴顿市的社区发展补助任务小组中有一个席位，并且可以向市政府的部门一样申请资金。
　　美国是一个先有社区后有政府的国家，尽管在确定预算优先顺序过程中多扮演的角色并不是官方的，但公民优先顺序小组的实际影响力是非常大的。现在已经形成了一些固定的制度保障影响力的持续存在，比如每个区的公民优先顺序小组会把优先考虑的实现列入年度需求报告中，这项报告会交给市经理，对预算结果有重大的影响；再比如，在预算年度中，公民优先顺序小组通常会召集一个包括政府各个部门代表的行政理事会会议。在该会议上，各个部门要听取公民的意见，接受他们的请求，回应他们关心的事。
　　在戴顿市的案例中，我们看到，公民组织和政府之间，公民与公民之间达成了行之有效的协议，通过制度安排确保公民们的权益不受侵害，也保证了拥有话语权的公民代表选举的公正，比如在案例中提到的“市政府的人力和社区资源部门负责监督公民优先顺序小组的选举”。
　　三、自主组织理论维度下的参与式预算的启示和借鉴意义
　　（一）参与式预算下为什么能够存在
　　1.良好的制度安排。首先，从宏观说，有健全的法治保障地方治理的有序进行。比如具体以美国来说，美国地方政府治理的民主传统随着历史的发展越来越稳定下来，这一民主传统也是美国宪法的核心，宪法确定了地方治理的法律地位，并形成一套稳定的法治系统。其次，在微观上，美国的地方政府无论是市镇级还是县级，都存在着各式各样的咨询会和委员会，与政府形成两套班子的体制，在预算等多方面对政府事务起着重要的影响，这是一项长期的制度保障。
　　2.公民文化的培育。公民文化在参与式预算模式的运行着也起着重要作用。自由、平等和自治是美国的核心价值观，托克维尔就曾经用“心灵的习惯”对于美国人的理想有这样的描述。近年来美国很多地方政府常年来开设各式各样的培训班，以提高公民的政治素质和参政能力。这样一来，合理的治理模式增加了公民的信任感，反过来，公民们更加愿意以理性的态度去投身地方公共事业。
　　（二）参与式预算的借鉴意义
　　在自主组织理论维度下看美国地方政府的参与预算不是生硬的理论解释，而是一种思路。自主组织理论认为小范围的集体组织更了解自我需求，高高在上的政府反而并不了解小集体的需求。“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时，必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去。” [1]其中，政府作为外部权威对自治组织内部规则的认可和支持是自治组织得以产生并长期续存的重要保障。今年来，尽管我国公民社会的培育有了较大发展，但是从总体上来说依然是“大社会、小政府的”局面，因此，政府理应在发展社会自治组织，提高社会自主治理能力方面发挥重要作用。但发挥重要作用并不是说政府越俎代庖，简单地以行政命令去处理事物，问题在于我们需要一个理性、引导性的政府。因此，政府为社会自主治理提供一定的直接意义上的制度支持和政策引导是很有必要的，但同时，政府作用的发挥更应放在促使社会自我治理能力增强的政治、法律和社会环境的构建上。
　　参考文献：
　　[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东译.上海:上海三联书店,2000.
　　[2]Simonsen ,William & Mark D . Robbins . Citizen participation in resource allocation [M].Boulder:WestviewPress,2000.
　　[3]Dos , C. Bradley. Capital budgeting practices [ A ].In Lych , Thomas D. &Lawrence L . Martin . Eds .Handbook of Comparative Budgeting and Financial Management[C].New York: Marcel Dekker ,Inc,1993.
　　[4]Calia, Roland.  Priority-setting models for public budgeting[M].Chicago: Government Finance Officers Association,2001.