当前中国乡镇财政运行困境及其路径选择

　　（四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存 
　　乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。 
　　（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理 
　　乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，机构设置并不需要“对口”。由于历史的原因，中国农业管理机构一直没有形成一个权威的、单独的宏观管理的行政机构，而是部门分割，各自为政。 
　　四、乡镇财政走出困境的基本路径 
　　（一）完善地方财政管理体制，规范地方分配关系 
　　首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。一是按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模。二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。其次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度，加大转移支付的规模和力度，规范转移支付的方式。为更好地摆脱计算中转移支付的基数，可将原体制定额补助、增资性转移支付和部分专项补助，合并简化为一般性转移支付。最后，实行彻底的分税制，完善地方税收体系，明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限。加强中国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。在科学划分各级地方事权的基础上，为地方公共产品的供给提供稳定的资金来源。 
　　（二）完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险 
　　健全财政监督审批制度，防范、化解乡镇财政的债务风险，实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化。首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。最后，要全面清理县乡政府的债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。逐年消化旧债，严格控制新债，不得超越财力可能举债搞建设。把消赤减债工作纳入乡镇领导任期的工作目标管理，严格奖惩。要坚决禁止要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，不能要求乡镇配套资金搞建设项目等。 
（三）促进农村经济发展，加力培植乡镇税源 
　　从根本上来讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。大力支持农村经济发展，提高农民收入水平，应从城乡统筹发展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。首先，应从本地实际出发，建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场，为产品销售提供更大的服务平台。并通过完善流通体制，加快地产品的销售步伐，扩大市场空间，不断提高地产品的经济效益。在项目的帮扶上，要从实际出发，根据困难乡镇的不同情况，有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目，并相应采取一些优惠政策，促进其发展。其次，加大对农村经济发展的支持力度，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展，加大招商引资力度，大力发展民营经济，壮大经济实力，培养税源、涵养税源。再次，要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上，在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级，通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。最后，在培植财源的过程中，要注意建立和发展多渠道的投融资机制，既充分发挥财政资金的引导作用，又拓宽银行信贷资金渠道。 
　　（四）精简乡镇机构，加快转变政府职能 
　　全面取消农业税，为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机。借助农业税免征的政策效力，大力精简乡镇机构和人员，压缩乡镇财政支出负担，为乡镇财政创造较为宽松的发展环境。总体上应本着优化乡级财政性的资源配置，建立廉洁高效的政府管理机构的原则，通过精简机构，合并乡镇，进行优势互补，资源整合，以减轻社会负担，促进基层社会各项事业的改革与发展。关键是要严格规范乡镇的机构和岗位设置，减少不必要的机构和财政供养人员，节省行政费用开支；要严格控制新增机构、编制和财政供养人员，对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费；加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场；要清理县乡财政供养人员，加大人员分流力度，实施“减员增效”，降低行政成本。 
　　（五）健全公共管理体制，实施绩效评估 
　　按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。随着中国农业由计划经济走向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来进行一体化管理和服务，已成为必然趋势。组织绩效是当代政府和部门管理
的核心价值，而分权化的管理抛弃了层级的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性。在实际工作中，乡镇部门由于“评估管理”的引入而增加了压力，使得其能够自觉调整组织结构，促进公共人力资源的开发，同时由以前主要对工作流程的关注转变到对工作效果的关注上来。 

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