国外农村政策性金融发展对我国的启示

        摘要: 政策性的，对于深化农村金融改革和粮棉流通体制改革，完善农村金融服务，弥补财政支农不足，加强农业基础地位，保护农民收益，都具有关键性作用。针对我国农业政策性金融体系及金融支农等方面存在的问题，本文通过借鉴国外一些比较成功的政策性金融制度和活动经验，提出了我国农村政策性金融发展的几点启示。

        关键词: 农村政策性金融 外国经验 启示

一、国外农业政策性金融发展实践

（一）美国农业政策性金融

美国根据《农业信贷法》建立了一个分工合理、相互配合的政策性金融体系, 为农业生产和与农业生产有关的活动提供信贷资金和服务, 并通过信贷活动调节农业生产规模和发展方向, 贯彻实施农村金融政策, 控制农业发展规模等。主要包括: ①农民家计局。其任务主要是对农产品进行价格支持和对农业生产给予补贴。②农村电气化管理局。其任务是对农村非盈利的电业合作组织和农场等发放贷款, 用于架设大型电线、组建农村电网、购买发电设备以及电话通讯设备等。③商品信贷公司。其职能是对农产品进行价格支持或对农业生产给予补贴, 借以提高农民收入。这种通过农业稳定和保护局的地方机构或生产信贷协会向农户提供农产品抵押贷款, 从销售和生产方面实行政府干预, 增加农场经营收入。④小管理局。该局的主要职能是专门为不能从其他渠道获得资金的小企业提供信贷援助, 以促进、帮助小企业发展, 维护小企业利益。所谓小企业是指进行独立经营与农业生产有关的企业, 如农产品收获储存, 为农场管理、土地规划提供服务的经营性企业等。

（二）日本农业政策性金融

在日本的农业金融中, 除存在大量的具有民间互助性质的合作金融机构外, 还有由政府组织、推动或直接办理的政府金融机构。政府农业金融机构由政府给予不同程度的财政干预, 如提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等, 确保其顺利贯彻政府的既定农业政策。

日本农业中的政府金融机构是农林渔业金融公库。农林渔业金融公库的资金来源由三部分构成: 一部分是由一般和产业特别会计历年所拨入的预算资金; 一部分是向资金运用部、简易人寿保险及邮政年金等处的借入资金; 还有一部分即为以贷款回收款为主体的自有资金农林渔业金融公库的贷款业务, 主要是向森林渔业的公共事业提供低息长期贷款, 贷款一般由公库直接贷放, 或委托合作金融系统贷放。就其提供的农业贷款来说, 有土地改良贷款、农地购置贷款、综合设施贷款、农业结构改善贷款和自耕农维持贷款等。

（三）印度农业政策性金融

从20 世纪60 年代开始, 印度实施绿色革命, 以推动化农业技术为中心, 辅之以农业信贷、财政补贴、价格支持等措施支持农业发展。与此同时, 印度农业政策性金融组织也逐步发展和完善。主要包括: ①国家农业和农村开发银行。该行成立于1982年, 是当前印度最高一级的农业金融机构, 是印度有权监督和检查农村合作信贷机构、地区农业银行的业务发展, 资助商业银行的农村信贷活动。②地区农业银行。作为政策性银行, 地区商业银行不追求盈利, 不是按商业经营原则办理业务, 主要建立在农村金融机构较为薄弱的地区, 在一个特定区域内活动; 贷款主要发放给生产急需的贫困农民, 除提供与农业生产发展有关的农业信贷, 还提供其所需的消费贷款;目前农业银行已成为印度不发达地区贫困农民得到开发贷款的主要渠道。③农业中间信贷和开发公司。印度1963 年建立农业中间信贷和开发公司, 主要向各种农贷机构提供中长期农业发展信贷资金, 接受和管理国外农业贷款援助资金。该机构主要为大型农业基础项目提供贷款, 其中以水利贷款为最多。其资金来源中50%以上为外资, 该机构同时对农贷机构信贷活动进行监督。

（四）法国农村政策性金融

法国是欧洲农业最发达的国家, 在农业发展过程中贡献最大的是法国农业信贷银行系统。其特点是“上官下民, 官办为主”, 既承担普通的农业贷款业务, 由于国家政策紧密结合, 优先支持符合国家政策和国家发展规划的项目。它由三个层次构成: 最高层是法国农业信贷银行, 它是会计独立的官方金融机构, 也是全国农业信贷互助银行, 负责协调省辖基层农业信贷互助银行的业务, 分配管理资金, 并可办理转账、投资等业务; 基层是到访农业信贷互助银行, 主要负责吸收和管理活期存款及储蓄基金, 由个人及成员入股组成, 按合作制原则经营。它主要资金来源于其在农村由机构吸收的存款和发行债券。资金运用主要有提供与农业生产有关的普通和优惠贷款, 此外还向农业经营、乡村公路建设、农业组织等与农业有关的项目投资, 以改善农村环境,提高农业技术水平。

二、国外农村政策性金融的经验特点

1.农村政策性金融机构的资金来源渠道广泛, 主要有政府资金、发行债券、向其他金融机构借款、吸收存款、邮政储蓄资金、向国外借款等方式。①政府资金。美国的农业合作信贷机构均在很长一段时期都由联邦政府出资。日本的农林渔业金融公库是国家通过一般会计和特别会计投入财政资金组建的。②发行由政府担保的债券。如美国的农业合作信贷机构发行的统一债券。这种做法可以适应中长期的资金需求, 又有政府的担保, 常被视为一种政府债券, 很受欢迎, 筹资能力较强。③向中央银行或其他金融机构借入资金。泰国等发展家的这一做法还比较普遍。对于金融业发展水平较低的国家来说, 一般都由中央银行直接发放或充当农村政策性金融机构的“最后贷款人”, 作为中央银行行为规范化进程的一部分。④少数机构吸收存款。比如法国农业信贷银行吸收活期、定期、储蓄存款。⑤邮政储蓄资金。日本的农林渔业金融公库的主要资金来源是邮政储蓄资金和邮政简易保险。

2.十分重视农村合作金融组织和政策性金融的互相补充。有的国家既重视政府的农业政策性金融机构, 又注重利用互助合作性质的农业信贷机构, 实行官民并列模式。如美国在全美十二个农业信贷区, 都有一个由联邦土地银行、联邦中期信贷银行和合作银行组成的互助合作性质的农业信贷机构; 还有由美国农业部直属的农民家计局、商品信贷公司和农业电器化管理局组成的政府农业信贷机构。有些国家甚至将政策性金融机构与互助合作性质金融机构有机地结合起来, 如法国的农业信贷银行是一种“ 上官下民”的所有制模式, 它的中央机构- 国家农业信贷银行是公有性质的, 由政府所有, 而省级农业互助信贷银行和地方农业互助信贷合作社均为合作性质, 实行自治, 有自己专门的管理机构和权力机构。

3.各国大都通过立法对政策性机构给予支持和保障,如早在19 世纪, 法国政府就颁了《土地银行法》; 1963 年颁布了《农业中间信贷和开发公司法案》。目前, 美、日等发达国家也普遍建立了比较完善的农业政策性金融体系, 对农业政策性金融业的监管严密规范。如美、日关于农业政策性金融机构的专门法律有美国的《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》、《农林渔业金融公库法》等。关于农业信贷、信用保险的专门法律有农业信贷法、农业信用保证、保险法等。同时, 在政策上提供许多优惠, 鼓励和保护农村政策性金融机构。具体如减免税收、注入资金、利息补贴、损失补贴、债务补贴以及实行有差别的存款准备金制度, 来促进农业政策性金融支农作用的发挥。

4. 各国都把农业保险制度的建立作为金融政策性支农的一个重要举措。各国都认识到农业保险制度的建立, 是化解转移农业风险的一个重要手段, 因而, 其对农业保险均十分重视。以美国和欧盟为例, 美国自1938 年颁布《联邦农作物保险法》以来, 其农作物保险经历了试办、加速发展、政府出政策并与私营保险公司混合经营、政府出政策并完全由私营公司经营和代理的四个阶段。而法国是典型的私有化主导型农业保险国家, 农业保险体系基本上由私有保险公司组成, 政府只是提供必要的政策支持。印度农业保险具有较强的互助合作性质, 从1974 年～1975 年开始, 印度综合保险公司试办农作物保险, 推出了农作物保险试行计划。

三、我国农村政策性金融的现状及存在的问题

（一）现有政策性金融机构资金不足且来源较为单一农业发展银行的资金来源主要包括: 资本金、发行金融债券、财政支农资金、中央银行再贷款、境外筹资、业务范围内开户单位的存款等。中国农业发展银行的注册资本为200 亿元, 中国人民银行实拨资本金较少, 仅为10 亿元, 其余为农业银行、工商银行以贷款的形式划转的资产和财政退税转增的资本金。资金不足, 然而其来源除资本金和吸收少部分企业存款外, 主要依赖于向中央银行再贷款和发行金融债券, 资金来源与所承担的任务之间存在较大的资金缺口。

（二）农业发展银行业务范围较为狭窄

从1998 年开始, 为了配合粮食流通体制的改革, 国务院决定将农业综合开发贷款、扶贫开发贷款等专项贷款业务从农业发展银行划出, 其职能变成了单一的粮棉收购银行。随着粮食流通体制市场化改革的深化, 粮棉市场全面放开, 农业发展银行的业务活动受到极大的影响, 贷款规模明显下降, 业务单一的问题愈发突出, 在2003 年、2004 年粮棉油贷款分别为6809.77 亿元和7104.26 亿元, 占当年农发行贷款总额的99%。农业发展银行业务的单一导致其难以扩大发展, 同时也限制了对其他涉农产业如农产品科技研发、农业基础设施建设等项目的政策性资金支持。

（三）农业发展银行的业务经营困难重重

农发行业务的可持续发展需要资金的扶持, 也离不开资金的回流。但是由于农产品的市场风险性, 地方企业对资金的挤占挪用以及内部监管机制不健全、风险管理落后等原因, 农发行的贷款难以回收, 信贷资金流失严重。再加上农发行办公费用的快速增长及机构规模的日益臃肿, 高成本与低经营利润的矛盾使农发行的发展步履维艰。

（四）农村保险业支农功能不健全，不能满足新农村建设分散风险的需要

目前, 我国农村保险业基本处于停滞甚至倒退的状态, 国外的由政府主导、各种金融机构参与的农业保险体系在我国还未建立起来, 农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥, 农业生产的风险也很难分散。

四、国外农村政策性金融对我国的启示

（一）拓宽农业政策性金融的资金来源

目前, 我国农发行的资金来源单一, 主要是央行再贷款形式。央行目前正努力试图改变这种资金供求体制, 以切断政策性资金需求与央行基础货币的直接联系, 保持央行货币政策的独立性。央行提供给农发行的再贷款, 已由1997 年的8167.79 亿元调减为2005年年初的5699 亿元。从2004 年7 月开始, 农业发展银行首次以市场化方式发行政策性金融债券, 截止到2005 年9 月, 累计发行17期金融债券, 共筹集资金1901.7 亿元。此外, 利用政府担保从国际金融组织和外国政府获得低息优惠贷款, 从而降低资金成本。

（二）随市场变化灵活调整农业政策性金融的资金运用

中国的农业政策性金融机构与泰外国的农业政策性金融机构相比显得不够灵活, 主要还是支持粮、棉、油收购和一小部分的扶贫、开发贷款。中国的农业政策性金融机构有必要学习国外经验, 随市场变化调整农业政策性金融服务的内容, 在缩减粮食收购资金金融支持的同时转而支持农业生产结构的调整, 较大比例地提高对农业开发、生产、产业化服务等的贷款比重, 对与生态能协调发展的农、林、渔业等一些获利能力较低的生产经营项目给予低息贷款的支持, 提高农民的收入水平, 促进生态环境的改善与农业的可持续发展。

（三）制定农村政策性金融法规，完善监管

借鉴国外经验, 我国必须加强农村金融的立法工作, 在规范政策性银行经营行为的同时, 明确界定其与政府、央行、商行、企业等各方面的关系, 摆脱外部客体超越法规的干预, 维护自身的合法权益, 保障资产的安全。有关法规应包括两个层次: 一是国家制定的政策性金融机构法; 二是各类政策性金融机构或主管部门制定的内部规章制度。这类法规是国家专门法的补充和具体化,如贷款项目评估办法、贷款审批收放程序、贷款风险防范和管理办法、委托代理机构资格和职责规定等。要加强对农业政策性金融的监管, 就应建立多元化、全方位的农业政策性金融监管体系,突出中国银监会的权威性, 完善中国银监会对农业政策性金融的监管。

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