关于我国大学组织结构趋同政府现象分析
来源：岁月联盟
时间：2010-08-16
论文关键词：行政化；大学组织结构；趋同
我国大学行政化倾向及其带来的问题，越来越受到包括大学人和非大学人的关注和批判。然而，对大学行政化倾向进行学理研究的论文或专著仍然鲜见，本文试图对我国大学行政化倾向的表现之一，我国大学组织结构趋同政府现象进行探讨。
按照我国组织划分标准，大学属于事业单位，事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构。大学与政府不属同一组织类别，似乎不会产生趋同。然而，正因为类属不同，大学表现出来的趋同性才更有研究的意义。一般来说，组织结构包括组织基本设置和组织运行两方面。大学组织结构趋同政府也表现在这两个方面。
1．在组织基本设置上，类似政府。无论政府还是大学在组织形式上都存在两个系统机构，党委组织机构与行政组织机构。党委机构主要包括党委办公室、组织部、宣传部、统战部、共青团等部门，不管在政府还是在大学这些机构无论是名称还是职能都几无差异；大学中的行政机构主要包括校长办公室、教务处、人事处、学生处、研究生处、财务处等，与行政主管部门(即教育部、教育厅等，属于政府的组成部分)的机构设置呈一一对应关系，这种纵向的高度吻合暗示了大学机构与政府教育主管机构横向业务部门划分标准的统一性，也就是说，一一对应的行政机构对于其所在的组织而言，其功能也是相同或相近的。从基本结构来看，大学与政府最明显的区别在于在大学中存在学院或学系等学术组织，但是这些学术组织越来越表现出行政管理的功能，其内部结构往往是学校组织结构的翻版，同样设有党总支、党支部以及教务秘书、人事秘书等岗位。
从党委组织机构与行政组织机构的关系来看，正如政府都可以划分为“权力机关”和“执行机关”两部分，在大学中，党委组织机构的代表——党委委员会、行政组织机构的代表——校务委员会分别是“权力机关”、“执行机关”，大学的内部领导体制，也是政府领导体制的再现。党委委员会是大学的最高权力机构，以校长为首的校务委员会为大学执行机构，具有行政性学术权力，执行最高权力机构决议。
2．在组织运行上，都采取官僚制。在马克斯·韦伯看来，理性官僚制，即科层制的主要特征是：内部分工，且每一成员的权力和责任都有明确规定；职位分等，下级接受上级指挥；组织成员都具备各专业技术资格而被选中；管理人员是专职的公职人员，而不是该的所有者；组织内部有严格的规定、纪律，并毫无例外地普遍适用；组织内部排除私人感情，成员间关系只是工作关系。官僚制地存在于组织中，韦伯从理想的视角提出理性官僚制后，政府出于最有效地控制、进而达到既定目标而改进官僚制，力图无限接近理性官僚制，成为组织中推行官僚制典型的代表。现代政府的官僚制表现出三个显著特点：等级分明、命令一服从的工作模式、崇尚以效率为主要内容的理性。下面我们来看看这三方面在大学中的表现。
(1)等级分明。学术组织以校一院一系顺序自上而下排列，党政职能部门以校一处室一科室顺序自上而下排列，这两个独立而并行的系列又以行政级别作为标尺实现了通约，校级是副部级或厅级，院级和处室一律为处级，科室为科级，系为科级或相当于科级，有了这把衡量的标尺，官员、学者在政府与大学之间的身份变换也常常成了惯例，学术人员、行政人员在院系与职能部门之间的岗位交流习以为常，岗位交流、职位互换也就有更深层的含义，以行政级别衡量学术水准，完成了行政对学术的渗透与控制，在官本位的文化中助长了学术资本化、工具化的意识。大学中看起来有党的系列、行政系列、学术系列，实际上只有一个等级分明的权力系列。在这个等级分明的权力操控下，官员与学者、学术人员与行政人员之间的界限被模糊了，甚至被画上了危险的等号，官员身份学者化，学者身份官员化。
(2)命令一服从的工作模式。部门首长负责制以及级别的等级森严必然会带来“命令一服从”的工作模式。“科员处长”的关系模式是职能处室部门首长负责制的典型，各学院、各研究机构又以“教师一院长”或“研究员一所长”形式同样演绎着部门首长负责制。大学“命令一服从”工作模式的载体与政府一样，也是借助于会议和文件。通过会议发动、动员、布置任务，通过文件下达命令。正是“命令一服从”工作模式的广泛应用，所以才会出现人们所诟病的现象——文山会海。各式各样的行政发文与无所不包的会议已经嵌入每一个大学人的生活与工作，成为大学独特而奇异的景象。
(3)崇尚以效率为主要内容的理性。韦伯对官僚制的效率有过这样的描述：“经验普遍证明行政的纯粹官僚形式……从纯粹技术角度看，能够取得最高的效率，在这个意义上它是人所共知的，它是完成对人的指令控制的最理性的方式。”由于官僚组织为指令的传递提供了最严格的权威结构，所以，使发布指令者能够很好地“结果”。从大学行政管理来看，追求行政效率表现在管理专业化分工所要求建立的职能机构、各类管理人员的专业化趋势、现代管理技术(制度管理和信息管理)的广泛运用。随着行政权力的扩张，行政领域中的效率原则被带入学术领域，大到国家出现了“计划”学术，小到一个大学出现了急功近利式的各类考核。
现代组织追求效率的过程也是制度化的过程，而制度又化作理性的象征。每个大学都会建立庞大的制度体系和流程化的管理部门追求效率，以教学管理为例，从学生到教师、从课堂教学到课外教学、从理论教学到实践教学、从四年培养计划到每一门课程都建立了规章制度。任何组织都是制度化、职能化的组织，每所大学都建立了流程化的部门，完成决策、执行、反馈的管理职能，教务处代表学校形成决策，学院、学系、教研室(课程组)完执行，教学督导部门对执行进行反馈。
在分析大学组织结构趋同政府之后，我们再来探寻这一现象发生的机制。按照新制度主义的组织分析法，趋同主要是由两种机制造成的”。
1．强制机制。强制性趋同源于一个组织所依赖的其他组织向它施加的正式与非正式的压力，以及由其所运行的社会中存在的文化期待对其所施加的压力。这种压力可能被组织感知为要求其加入共谋的某一种强制力量、一种劝诱或一种邀请。高校党组织的设立是对国家法令的一种直接反应，主要是由强制性趋同造成的。中共中央组织部颁发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定在高校校级设立党的基层委员会、党的基层纪律检查委员会，院系一级设党总支、党支部。
强制的力量来源于法定的权力。迈耶和罗恩(Meyer＆Rowan1977)令人信服地指出，当理性化的政府和其他较大的理性组织，把他们的支配扩张到更多的社会生活领域中时，组织结构就会逐渐体现由政府在该政体内制度化与合法化的规则。正如大学的行政级别是政府赋予的，大学的党委书记和校长也是由政府任命的，党委书记和校长在被任命的同时即被授予了级别，大学无力排斥，作为一种“待遇”，也不愿排斥。
2．模仿机制。《高等教育法》第三十七条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备。”可见，我国大学教学、科研、行政等非党务组织结构的设置且趋同并非来自强制力量。组织趋同并不一定都源于强制性权力，不确定性也是促进制度性趋同的另一个重要因素。当一个组织的技术没有得到人们很好的理解时，当一个组织的目标模糊不清和相互矛盾时，或者当一个组织的环境出现了符号象征方面的不确定性时，该组织可能以其他组织作为参照模型，来建立自己的制度结构。组织倾向于模仿那些在其所处领域中看上去更为成功或更具合法性的类似组织。大学目标多重化且模糊不清，甚至相互冲突，面临诸多不确定性，大学自身就会出现模仿的现实需要。
一是模仿教育行政管理部门，设立行政职能处室。组织间的依赖程度越高，这两个组织之间的类似程度就越高。这里的机制是什么呢?道理很简单，当办学资源集中在教育行政管理部门的时候，不同的大学都必须与之打交道。因此，组织之间的联系、人员之间的交往、信息的交换就越来越多了，受教育行政主管部门的影响越来越大。这与办学资源依赖的渠道与资源分配方式有关系。 二是模仿行政运行，推行官僚制。、法规、政策没有对大学采用何种内部运行机制作出规定，也就是说大学运用何种运行机制面临制度的空白，这似乎给了大学自主选择的机会与权力，然而现实中大学的选择往往是唯一的、宿命的，因为大学被赋予行政级别就已经内定了大学官僚式的运行机制，对大学来说，塔尖已经悬置，必然要下探式地搭建塔基。大学内部运行机制的选择，不如说一次模仿，是对社会权威组织——政府运行方式的模仿。
说到底，大学趋同政府是国家教育权力行使的结果，“为了确立国家的教育权力，有效地实现教育的国家责任，就必须加强教育管理的集中性、统一性和权威性，建立一个强有力的国家教育权力机构”。但是，政府权力的过度扩张也会留下不少弊端。
1．机构设置有目标替代的倾向。德国的米歇尔斯在《政党论》中提出的很著名的一个概念是“目标替代”。韦伯认为科层制组织的重要特点是按照明确的目标进行组织设计。与韦伯相反，米歇尔斯认为实际上很多组织所谓的正式目标在组织演化过程中都被替代了。从理论上来说，大学党政机构建立的合理性基础在于为学术机构提供支撑，而在实际运行中，党政机构却表现出很强的主导地位。学院、学系越来越不像学者的联盟，越来越少地从事学术性活动，从早期的学术组织蜕变为管理组织。
对其原因我们可以从组织中的人来分析，赋予行政级别的人究竟会扮演学者角色，还是扮演官僚角色，在与唐纳德·舍恩合著的一本书中，阿吉利斯(ChrisArgyris，1978年)认为，个人和组织都有“嫁出的理论”(我们口头上承认要遵循的行动理论)和“真实的理论”(我们真正遵循的行动理论)。学者的角色与官僚的角色有着不同的认识视角、不同的行为规范、不同的利益取向，学者一旦“学而优则仕”(这本身就是学术化的鲜明体现)，扮演了官僚的角色，就会出现“嫁出的理论”与“真实的理论”现象，往往抛弃学者角色，站在管理者的视角要求官僚部门利益最大化。
2．组织内生功能的弱化。一些组织除了内生功能外，由于外力强制作用而使组织承担、发挥自生功能以外其他功能，统称外生功能。外生功能与组织的本身特性没有必然联系，纯粹是由于外力的强制作用所致。一个大学组织仅仅是作为一个文化传递机构而存在，如果让它承担思想稳定(政治维持)、政治控制功能，它也不得不附设许多实现这一外生功能的相应机构，外生功能的大肆增加抽取了“知识组织”的特性，使之变成了一个与其他、政治组织近似的“单位组织”，从而降低其发挥内生功能的效率。
3．大学组织文化冲突、割裂。制度环境和业务环境对组织的要求常常是不一致的。业务环境要求有效性，制度环境常常要求组织耗费资源去满足合法性。组织为了满足这些相互冲突的环境要求，常常建构起不同的组织结构来加以对付。组织中的一些结构、规章制度和做法可能是适应制度环境的产物，而其他部分可能是适应业务环境的产物，造成了组织制度内部可能有很多的不一致甚至冲突，如大学中的行政组织与学术组织产生了冲突性的文化。
大学组织文化主要包括行政文化与学术文化。学术文化强调批判、求真、平等、自主、自由。鲍德里奇(J．V．Baldridge)教授等《决策与有效领导》一书在谈论高等教育组织的基本特征时，其中阐述了高等学校教师的专门化的学术活动：高度专门化的人们支配着学术工作，这些专门人员的重要特征是：(1)要求工作上的自主与不受监督；(2)专业人员有“世界主义”的倾向，他们对于全国范围的自己学科同行的忠诚有时会与他们所在组织喜好的“地方主义”的倾向相冲突；(3)在一个组织内部“专业人员的价值标准”与“官僚主义”的种种期望之间存在着尖锐的矛盾。这些会加剧专业人员与管理者之间的冲突；(4)专业人员要求同行评价他们的工作，拒绝非同行的管理者评价。
行政文化鼓励无反思行动，它强调理性、效率、执行。行政人把组织目标作为个人决定的价值前提，并忠实于组织的目标。实现组织理性的代价是个人的自主。组织价值观取代个人价值观后，个人的贡献只在符合控制组织的那些人所规定的标准时才是最为有益的。
在大学中，组织文化的冲突导致了教师群体和行政管理人员群体的日趋分离。特里·伦斯福德曾对此进行了描述：“大学行政管理人员和教学人员，在日常生活中越来越相互分离，每一方面都试图保持自己‘一类人’的接触……在许多大的校园里，十来个高级管理者定期在‘管理理事会’聚会，就大学管理的特定问题交换看法。大学的官员也更多地和离开校园的其他大学的管理人员在众多的地区和全国理事会、委员会、咨询委员会、大学问组织会议和管理专家的‘专业理事会’相遇。”
4．大学应变能力降低。一方面，大学组织结构与政府趋同；另一方面，大学普遍模仿重点大学，带来了大学部门中的结构形式日益同质化，那么，我们必须关注这种结构形式多样性的消失。正如汉纳和弗里曼(Hannan&Freeman1989：7)所指出的：这种多样化的消失可能会损害一个社会对未来的不确定变革的能力。
在分析了大学组织结构趋同政府所带来的种种弊病后，大学是否会作出理性而自主的选择呢?回答是否定的。
1．大学需要最大化争取办学资源。从一种制度主义的观点看，采用了适当形式的组织之所以绩效很好，不是因为这些组织形式是最有效的，而是因为这些组织对于从资源的合法占有的组织那里获取资源而言是高效的。组织之所以遵从制度要求，首先是因为这样就可以接近和获得资源，而不是因为这样可以直接提高生产效率(DiMaggio&Powell1983：154)。组织之间除了为了资源和消费者而竞争以外，还要为了政治权力、制度合法性而竞争，以获得社会的正当性。高等教育趋向于同既定体制与现存的权力结构合流，原因是这一权力结构提供了举办高等教育的行政官员、技术官员和专业人员。
2．大学建立于政治基础之上。在我国，大学之间的竞争不能说没有，不少民办高校倒闭就说明了这一点，但目前还没有听说公立大学被淘汰，在现实中绩效较差的大学照样会生存下去，甚至我们不可能对绩效进行测量。一方面，我们无法对大学的绩效进行测量；另一方面，也无须对大学的绩效进行测量，因为我们的大学是建立在政治基础而非经济基础之上的。
大学组织结构趋同政府可以提高制度的认同，可以提高社会认同，具有合法性优势。但是，有些制度认同的行为是无代价、很少代价的，我们喊个口号就行了。但更多的制度是需要很多代价的”。这意味着在教育、学术和政治之间。以及国家、社会和学校组织之间必须建立一种新型的关系，确立一种新的价值准则和权力结构。
