分析我国农村公共产品供给的制度

    论文关键词 农村公共产品 体制失衡 制度创新
    论文摘要 农村公共产品的普遍短缺,已严重制约农村社会经济发展。中国农村公共产品供给制度急需创新。本文结合农村公共产品中的制度现状进行分析,提出了增加我国农村公共产品供给的制度选择,即建立充分体现农民需求的公共产品供给决策机制,构建多层次的公共产品供给结构,明晰农村公共产品的产权关系,加强对公共资源使用的监督。  
    一、农村公共产品供给体制的现状 
    以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。 
    (一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调 
    现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。 
    然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。 
    (二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制 
    在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。 
    造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。
    二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因 
    在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面: 
    (一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品 
    农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。 
    (二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品 
    农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。 
    (三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破 
    目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。 
    三、新型农村公共产品供给体制的构建 
    为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。 
    (一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿 
    实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应: 
    1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供 
    给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。 
    2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。