关于国有资本的整体性监管研究

　  三、明确国有资本监管的实践主体
　　1　明确国有资本监管主体机构的阶级性和专业性
　　从整体上监管好国有资本,不但要明确监管对象,而且应当明确谁来执行监管职责,也就是弄清监管实践的主体。从本质上说,国有资本的监管主体是广大劳动人民。但是,仅此认识是不够的。我国改革开放之后,虽经过多次机构改革,建立了各级国有资产管理委员会,但是实践表明,监管主体不明晰的问题仍未从根本上解决,国有资本的流失现象与此有关。因此,国有资本整体性监管主体的明晰化、具体化十分重要。它必须是专职从事国有资本监管实践的具体机构,机构中的工作者必须是国有资本所有权关系的人格化。马克思指出,“人格化,是由社会生产过程加在个人身上的一定的社会性质”,是把个人理解为“一定的社会生产关系的产物”。这就是说,国有资本整体性监管主体的实践机构(以下简称监管主体机构)及其工作人员,必须符合国有资本整体上保值增值运动的客观要求,服从国有资本全民所有制这种所有权关系的强制性约束。它必须具有自身的阶级性和专业性,这就对机构成员,尤其是主要负责人,提出了严格的遴选标准。
　　其一,必须有坚定的无产阶级立场。只有树立社会主义坚定信念,懂得国有资本体现工人阶级和广大劳动人民的整体利益和长远利益,这样的人才能确立很强的维护国有资本所有权的意识,自觉抵御国内外势力强大的私有制意识形态的侵蚀,才能具有搞好国有资本的监管、促进国有资本保值增值的责任感。
　　其二,必须是深刻理解马克思主义经济学的专业人才。自觉地应用马克思主义经济学,弄清社会主义市场经济与资本主义市场经济的共性和根本区别,才能在市场经济条件下自觉探索国有资本运动的客观经济规律,在国有资本监管实践中科学决策,促进国有资本的不断增长壮大。
　　2　国有资本监管主体机构必须置于人民代表大会和广大人民群众的监督之下
　　国有资本的监管主体本质上是广大劳动人民,要实现这种本质规定性,除了国有资本监管主体机构应当有严格的内部组织纪律规定之外,还必须接收人民群众的外部监督。这包括两个方面。
　　一是监管主体机构必须置于人民代表大会的监督之下。既然国有资本所有权属于人民,广大人民就有权把国有资本的整个运动过程,置于自己的监督之下。而只有人民代表大会才能充当直接对国有资本监管主体机构的行为实行最权威的人民民主监督的职能。可见,不宜把国有资本监管主体机构设置为政府下属的一般部门。它应当是直属人民代表大会监督的一个独立的机构。目前的国资委只接受政府领导,不受人代会监督。一些国资委只要经政府部门同意,就可以决定对国有企业进行私有化“改制”。就可以决定或默认某些国有企业负责人获取私人老板那样的高薪等,这导致了国有资本流失,造成国企内部收入的贫富分化。这些不符合社会主义生产关系的行为得不到制止,显然与人代会失去应有的监督权,不能行使对国有资本的最终所有权有重要关联。
　　二是监管主体机构的工作人员必须接收广大人民群众的监督。这是人民当家作主的客观要求。有人认为,公有制人人有份,但是人人对它不负责任,所以不如私有制。这是一种狭隘的私有观念。在公有制观念看来,公有财产人人有份,所以不允许私人侵占,人人都应负责管理。当然,这需要建立民主管理机制,例如可以建立普通群众与人代会关于监管国有资本的信息渠道。同时,有必要健全有关法制,有学者提出,可以建立“特别求偿权制度”,来促使普通国民把关心国有资产的所有权与自身利益结合起来,即通过立法,授予普通国民“特别求偿权”,当其发现国有财产受到任何侵害时,有权依法提起“特别求偿之诉”,诉请法院判令侵害人对国有财产利益主体停止侵害、返还财产、赔偿损失,并承担相关责任,如果胜诉,求偿人可以依法获得求偿酬金。这是值得重视的建议。

  　四、国有资本监管主体机构的层级结构
　　1　国有资本监管主体机构应有适应市场经济的层级性
　　在社会主义市场经济条件下,国有企业必须作为面向市场的法人主体独立经营,这意味着国有职能资本分散地在各个国有企业中运行,由一个中央机构直接实行对全社会的国有资本进行整体性监管,是不现实的。但是如果没有中央监管机构,国有资本就不可能实现其整体性和运行的计划性、协调性。因此,只有实行中央监管机构与地方监管机构相结合,通过后者对分散到企业的国有资本实施个别监管,才有可能对国有资本实行有效的整体性监管。因此,国有资本监管主体机构应当是一个有内部层级结构的系统。
　　新中国形成的中央、省(直辖市、自治区)、市、县(县级市)、镇(乡)的五级划分和布局,包含着对社会、经济监管的一般要求,这种要求同样适合于国有资本的整体性监管。按行政区划分上下关系,对国有资本监管主体机构设置一定的地方层级管理机构是必要的。改革开放以来,除了中央成立国有资产管理委员会,各地也按行政层级建立了国资委,这样的组织结构体现了监管实践的一定要求。但是,只从行政层次的角度来看国有资产监管主体机构的层级关系是不够的。社会生产力发展的客观规律,不以行政性管理体制为转移。在社会主义市场经济条件下,国有资本管理体制应自觉地适应市场社会分工制度,适应社会生产力布局和发展的客观要求。因此,当市场经济的发展客观上形成了跨行政区域的经济区的时候,国有资本监管主体机构的层级结构就必须适应这种要求,才能更好地促进国有资本的增值运动。如果只是按照行政性层级来设置国有资本的地方监管机构,那就会形成行政性区域分割,就有可能发生不同行政区域之间国有资本的重复投资、过度竞争的不良状况。
　　因此,有必要通过国有资本监管体制的改革实践,在确实形成或正在形成跨行政区的经济区域内。设立经济区的国有资本监管主体机构,作为中央国有资本监管主体机构的派出机构,对经济区内的按行政层
级形成的各地方国资委起领导、协调作用。例如,在长江三角洲经济区,为了减少相关省市之间的重复建设,以及与外资竞争的国内资本之间的内耗,建立由国有资本中央监管机构牵头,地方国资委参加的国有资本区域监管委员会,显然是必要的。
　　2　设置国有资本监管主体机构应遵循的原则
　　根据上述分析,要建设好国有资本的整体性监管主体机构,有必要遵循“五个分开”的原则来设置。
　　(1)国有资本监管主体机构与政府一般管理机构分开。前者是生产资料全民所有制的所有权执行机构,属于经济基础范畴;后者则是行政性管理机构,属于上层建筑范畴。如果把前者至于后者的管辖之下,那么人民就不能通过人民代表大会直接对国有资本实行经常性的监督,这对维护社会主义经济基础是不利的。因此,有必要把两种机构都直接置于人民代表大会的监督之下。国有资本从中央到地方的纵向层级机构,也不应当隶属于省市政府所属机构,而应当实行双重监管,既服从国有资本中央监管主体机构的垂直性监管,又服从所在地方人民代表大会的监督。
　　(2)国有资本中央监管主体机构与中央宏观经济调控机构分开。前者属于全国国有资本所有权的实践主体中央机构,其任务是对国有职能资本实施保值增值的整体监管;后者则属于中央政府综合性管理机构,面对的是全社会的各种经济成分,为国民经济实现稳定运行而实行计划导向下的宏观经济总量调节,这种计划调节不能替代国有资本的整体性监管。
　　(3)国有资本监管主体机构与非经营性国有资产监管机构分开。前者是对国有资本面向市场运动的全过程进行监管;后者只涉及监管非物质生产领域或属于自然资源的非经营性国有物质财产。将它们分开监管,有利于国有资本的保值增值,也有利于投入医院、学校、政府等部门的非经营性的国有资产和自然资源的节约使用。
　　(4)国有职能资本监管机构与国有银行资本监管机构分开。这在本文前面已经谈到。这里需要进一步强调,这是在国有资本中央监管主体机构内部的横向划分。由于职能资本和银行资本的运动规律有明显差别,因而要求分为两个重要的分支机构,并要求不同分支机构的成员具有相应的专业监管知识。
　　(5)国有职能资本监管主体机构与国有企业内部的监事机构分开。前者从中央到地方的各个层级都置于相应的各级人民代表大会的直接监督之下;后者则是国有企业内部成员对本企业国有资本的监督机构。
　　如果能够在机构建设上,实现上述“五个分开”,国有资本的整体性监管就能较好地落到实处。