试论统筹城乡发展的三个层面和政策取向

　　对农村贫困户的扶贫方式要创新，不是单纯给一点资金上的扶持，而且要在技术培训、市场信息、优良品种提供等方面给予支持。

　　3统筹城乡社会进步
　　城乡协调发展离不开城乡社会全面进步。统筹社会进步包括统筹劳动就业、教育卫生、政治文化及其它社会事业的发展。
　　3. 1在统筹城乡劳动就业，建立农村劳动力转移的制度框架
　　改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立，对农民就业和流动的某些束缚被解除，但是，在改革城乡分割的就业制度方面仍没有迈出实质性步伐，进城打工农民在就业、公共服务等方面仍受到各种歧视性待遇。因此，要统一城乡就业政策和管理体制，实行城乡开通的制度创新。其核心内容有三:建立健全统一、有序的劳动力就业市场体系，积极完善政府的疏导和调控功能;大力降低农民进城门槛，尽快取消影响人口和劳动力流动的政策限制;取消城乡分割的户籍管理制度，实行城乡就业的公平竞争、同等待遇制度，切实保障农民的合法权益。
　　3. 2调整农村基础教育投入的分配政策
　　作为基础教育大头的农村义务教育，其发展任务及资金投人职责主要落在了县、乡、村基层，这与其所具有的财政能力极不匹配。而中央和省级财政教育投人分配，主体部分用于了高等教育，极少或很少用在支持农村义务教育。由此造成的后果是，农村基础教育发展滞后，欠帐较多，成为我国当前整个教育领域最为薄弱的环节。为了加快农村基础教育发展，农村中小学教师的工资要完全由中央政府的财政来承担，这既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。同时，必须强化省级财政对农村基础教育的支持，真正将农村九年制义务教育落到实处，实现城乡教育统筹。
　　3. 3建立和完善农村社会保障制度，逐步实现城乡社会保障体系
　　目前，尽管我国城乡之间的社会保障体系尚未对接，特别是社会保险、社会救济、社会福利在城乡之间的配置结构还很不合理，但建立城乡一体化的社会保障体系，已是人们的共识。在这个问题上，要注意防止两种倾向：一是重城市，轻农村的倾向；二是不顾客观现实情况，主张实行统一的社会保障体系。在短时间内实现城乡统一的社会保障是不现实的，各级政府要从本地区的实际经济状况出发，逐步在养老，医疗、最低生活保障等方面实现城乡并轨，最终实现城乡保障一体化。①建立健全农村居民最低生活保障体系，积极创造条件，加大扶持力度，努力做到应保尽保。②全面推行农村医疗保险制度，在大力落实重大疾病救助制的基础上，积极探索建立突发性救助机制，以利农村弱势群体得到有效救助。③在农村社会保障体系暂不完善、土地对农民的生活保障功能强于生产功能的情况下，城市建设征占农民承包土地，必须给失地农民接近市场价格的经济赔偿，而不是补偿，以利其依靠应得赔偿金平稳转业或自主创业。
　　3．4深化农村政治体制改革，实行村镇自治制度
　　改革行政管理体制，将乡镇站、所改制为合作经济组织。这样有利于提高行政效率，降低行政管理成本，减轻农民负担。村一级实行村民自治组织与村集体经济组织职能分开。建立农民合作组织，充分发挥农民组织的自我管理、协调作用，提高农民自我权益和化解市场风险的能力。
　　4统筹城乡发展的政策取向
　　4．1统筹城乡发展的目的是实现城乡平等和增加农民收入
　　统筹城乡就是为占总人口64%的农民群众服务，以增加农民收入，保障城乡居民权利平等为根本目的。只有这样，统筹才不会偏离方向，脱离实际，急功尽利。统筹城乡发展并不一定就是指农民的生活变得和城市居民一样好，而是在消除城乡隔离制度的过程中，通过维护城乡平等权益，使农民收益得到增长。这种收益增长既不是政府给予农民的优惠，也不是对农村的政策倾科，而是对农村、农业和农民的非歧视性待遇改善的结果，即由城乡不平等造成经济效益损失而转化的“制度”收益。
　　4．2统筹城乡发展要以制度创新为主，调整分配格局为辅
　　统筹城乡发展有两条基本思路：一是政府“少花钱”的统筹，即下决心着力推进制度创新，政府从制度供给方面改变现行对农村歧视的做法，为城乡经济社会一体化创造相对公平的制度环境；二是政府需要“花钱”的统筹，也就是从宏观上调整国民收入分配格局，加大政府财力资源对农业和农村分配的力度。按照新制度经济学的基本理论，制度是内生的，并且是决定经济绩效的首要因素。制度本身并不能增加资源禀赋，但可以协调利益关系，降低交易成本，调动市场主体的积极性，可以改变生产要素配置的环境和相对价格，从而影响经济社会发展的方向、速度和效率。我国城乡二元结构的重要根源是制度性因素。因此，统筹城乡发展必须以制度创新为主，调整分配格局为辅。现在，人们在讨论城乡统筹问题时，往往强调调整国民收入分配，甚至主张增加非农产业部门的税收来反哺农业，走政府“花钱”为主的统筹城乡发展道路，这是不现实的，也是不可取的。
　　当然，这并不意味着城乡统筹不要调整国民收入分配格局。统筹本意就包含了城乡利益的调整与重新分配。但是，政府“花钱”统筹要遵循一个原则，即城乡双方都能获益。因此，政府加大对农村财力资源分配要建立在做大国民经济“蛋糕”基础上的增量支持。
　　4．3建立城乡联盟的统一战线
　　我国的二元结构自建国初至今维系了半个世纪以上，打破二元结构决非朝夕之功，也自然遭遇种种阻力。为了顺利地实施统筹城乡发展战略，必须把城市和农村在建设社会主义现代化的共同目标下，结成统筹城乡发展的统一战线，改变各自为阵甚至相互排斥的态势。经过改革开放和城市化进程的双向互动，城市“政治阶层”光环正趋于弱化，农村工商企业职工和进城农民已经有工人阶级意识，城乡建立统一战线的可能性大大提升。建立统筹城乡发展的统一战线，特别要注意正确引导农村阶层和农民集团形成发展。农村阶层和农民集团的形成，首先是对城市既得利益集团的一种平衡，或日抗衡；其次，也是对政府统筹城乡发展的真正支持，减少制度创新的阻力和成本，提高政府推行新政策的有效性，防止执行者因利益诱惑，而对“三农”一直停留在“关心”、“关注”层面。