浅谈中国EPR政策推行的私法化路径

　　2．中国的EPR政策的责任落实保障手段落空。如果说欧日美等国家或地区在推行EPR政策时所面临的或大或小的困难可通过技术水平的提高加以消解的话，则中国面临的困难要严峻得多。
　　（二）中国EPR政策推行的私法化保障路径
　　1．中国相关法律法规中EPR政策的责任落实保障手段分析。（1）行政法规与部委规章中的相关规定。1989年由国家建筑材料工业局、物资部、财政部、建设部颁布的《旧水泥纸袋回收办法》已要求水泥厂或受水泥厂委托的纸袋收购单位对废旧水泥袋进行回收，并规定了回收比例、押金制度、财务处理方法等内容。但该办法排斥市场手段，①也未规定回收单位未履行回收义务时的任何保障手段，包括公法手段和私法手段。2003年10月国家环境保护总局、发改委、建设部、科学技术部、商务部颁布的《废电池污染防治技术政策》规定了废电池的分类、收集、运输、综合利用、贮存和处理处置等全过程污染防治的技术选择。其中对涉及的EPR政策的内容却没有提供任何保障手段。2007年3月1日起施行的《电子信息产品污染控制管理办法》规定设计者、生产者、销售者和进口者为控制和减少电子信息产品废弃后对环境造成的污染，在设计、生产、销售以及进口过程中应承担的法定义务，该办法在保障手段方面只规定了由有关管理部门在各自的职责范围内依法予以处罚，至于如何处罚则没规定，更谈不上规定私法保障手段。从整体看，这些行政性文件的主旨在于理顺和规范政府监管关系，其中涉及到的EPR政策中的生产者延伸责任的落实取决于政府的监管力度，即单纯的公法保障手段。（2）法律中的相关规定。2003年1月1日施行的《清洁生产促进法》第27条第1款和2005年4月1日施行的《固体废物污染环境防治法》第18条第2款规定，“生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对产品和包装物进行回收。”前者相应的保障手段只是由县级以上地方人民政府经济贸易行政主管部门责令限期改正或罚款，属纯粹的公法手段。后者相应的保障手段包括责令改正、罚款责令停业、吊销许可证等公法手段。除此外，《固体废物污染环境防治法》第84条、第85条、第86条、第87条规定了受到固体废物污染损害的单位和个人的损害赔偿请求机制。但考虑到在中国现行的法律框架下，这种私法保障手段的顺利实施的现实可行性也需打上一个很大的问号，如诉讼主体的直接性、因果关系确定的高难度、损害范围的法定局限性等均构成私法主体损害救济的障碍。2009年1月1日实施的《循环经济促进法》在EPR政策的保障手段方面未超出上述两部法律的框架。
2．私法化保障路径。在EPR政策推行过程中，私法保障手段相对于其中的一系列公法保障手段，有着独特的运行方式和动力来源，更能契合目前中国的社会、经济及法制状况。（1）从运行方式看，公法手段的突出特点在于其直接管制的强制命令性，其缺点在于管理者与被管理者之间的对立关系、定型化的程序以及权力主体的有限性。在EPR政策推行过程中，仅有或主要依靠公法手段是不能完成对生产者之于环境的行为的全面控制或全过程控制的，只会使得有关行政官署背上沉重的包袱，疲于应付，从而使得EPR政策面临被架空的尴尬境地。而私法手段则能弥补这一缺陷，其最大的特点在于其自治性，表现为主体间的法律地位平等，灵活的协调程序和权利主体的广泛性。私法手段如果设计合理，会成为一种督促生产者承担责任以保护环境的全民皆兵机制。（2）从动力来源看，公法手段保障的内容虽不排斥私益，但主要涉及公共利益，其力量源泉在于对公共利益的强调和尊重。这意味着即使有关法律对生产者延伸责任做出了明文规定，却不赋予社会公众责任追究者的法律地位，则该责任的落实会因缺少直接的利益诱因，而主要建基于国家工作人员的责任感，无法保证有关国家官署及时地、主动地启动公法保障手段。