浅谈我国乡镇行政区划的历史演变及其发展趋势

　　4、乡镇行政区划的规模太大，数量太少并在达到一定程度后，也同样会“物极必反”走向反面。乡镇的规模小了，数量多了，这会带来很多问题。所以最终要合并，扩大乡镇规模，减少乡镇数量。但这同样是有限度的，也不是规模越大越好，数量越少越好。否则，也会走向另一个极端，出现另一种“折腾”。这条规律，同样被建国以来的三次实践所证明：一是从1958年到l960年，规模太大，数量太少，只有24317个公社，结果走向反面，走向另一个极端，到1963年又分成80956个社镇。二是从1970年开始，认为社镇的合并使数量又显得较少，只有51478个社镇，应增加社镇的数量，但结果却走向反面，到1984年又分成91420个乡镇。现在正在演绎第三次，已经从1984年的91000多个乡镇，逐步合并成为2005年的35473个乡镇。据说还要继续合并下去，直到合并为只有30000个左右才能“见底”。可以预见，一旦到了“见底”之时，一定又会出现新的逆转，朝相反方向发展。

　　总之，我国乡镇行政区划的演变规律表明，乡镇行政区划在从少到多与从多到少之间和从大到小与从小到大之间不断反复的表象背后，无疑隐藏着一个乡镇数量的多少、乡镇规模的大小、既不能太多太小、又不能太大太少的最佳选择。如果找不到这个最佳选择，就会背离表象背后的固有规律，一定要受到应有惩罚。在笔者看来，我国乡镇行政区划的数量和规模的最佳选择，就是40000个左右。无论是高于这个限度，还是低于这个限度，都会或迟或早向相反方向发展。
　　三、我国乡镇行政区划的发展趋势
　　我国行政区划的调整改革，不仅要在划小省区的同时、“撤地并县”、“撤区并乡”、“撤片并村”、“撤街并居”、减少三个管理层次，实行省县直辖、县乡直辖、乡村直辖和区居直辖，而且还要对乡、镇、区的规模和数量，也应进行相应的调整改革。但在如何调整改革乡镇行政区划的问题上，又众说纷纭。那么，有些什么样的改革思路?其发展趋势又会如何呢?对这个问题的解决，大致有四种不同思路：
　　1、“维持论”。认为应维持我国乡镇现状。其理由是现在的35000多个乡镇，同建国以来的各个时期相比：从规模讲，不是最大也不是最小；从数量讲，不是最多也不是最少；从人民的认同讲．不是最好也不是最坏。同时还认为，建国以来的“折腾”已经够多了，不管有多少问题都不要再“折腾”了。但是，这种思路的毛病就是不能勇敢地面对没有解决的问题。因为有的乡镇太大，老百姓办事很不方便，干部群众很有意见；有的乡镇又太小，可是“麻雀虽小”，却“肝胆俱全”，这又增加了行政建制，浪费了行政资源，加大了行政成本，加重了群众负担，群众也有意见。所以笔者认为，“维持论”的思路是不可取的。
　　2、“分乡论”。认为应在现有基础上通过分乡，增加乡镇的数量，实行“小乡小镇”制。其目的就是通过改大乡制为小乡制，把“乡一村一组”这三个管理层次中的村级管理层次取消，使乡镇政府同人民群众之间，不再有任何中间“阻隔”。但是，这种思路有一个致命的缺陷，就是没有考虑到一旦废除了村级行政建制，乡镇的数量就会大大增加，其后果又会像50年代初期那样，扩大县的管理幅度，增加县的管理难度，必然在县与乡之问重新增加一个县辖区这个管理层次。因此，这种思路达不到减少层次，降低成本、提高效率的目的。所以笔者认为，“分乡论”的思路也行不通。
　　3、“并乡论”。认为应在现有基础上通过对乡镇的“合并”，进一步扩大乡镇规模、减少乡镇数量，使乡镇的数量减少到只有三万个左右，实行“大乡”制。其理由是不仅认为现在乡镇的规模太小，而且还认为随着城市化进程的加快，大量农民将会涌入城市，许多乡镇人口将会越来越少。为了适应这种变化，应进一步合并乡镇，减少其数量。但是，这种思路又忽视了一个问题，就是即使将来有10亿人口生活在城市，也至少仍有5亿以上人口生活在农村。况且现在的乡镇又不是规模太小，而是太大了。因为继续合并后的乡镇，数量必然更少，规模必然更大，管理距离更长，又会给乡镇的治理和老百姓办事带来许多新的不便和问题，最终又会像60年代初期那样出现“反弹”，引起新的“折腾”。所以笔者认为，“并乡论”的思路同样是行不通的。
　　4、“微调论”。认为应通过适当调整，一方面把规模太大的乡镇适当划小，另一方面又把规模太小的乡镇适当扩大。我国乡镇的规模和数量，根据55年的经验教训，应大体维持和稳定在四万个左右，从而使每个乡镇的平均面积在240平方公里左右(平原、丘陵、山区以及东部、中部和西部的面积多少是不同的，尤其是新疆、西藏的差别较大)，人口在1．8万左右(将来会因城市化而减少到平均1．4万左右)。通过这种“微调”，就可以使我国乡镇的数量和规模既不太多太小也不太少太大。
　　只要把上述不同思路的优劣利弊加以比较，就可以发现，只有在坚持“撤地并县”“撤区并乡”和“撤片并村”的同时，坚持对乡镇规模进行必要的“微调”，才是乡镇行政区划调整改革所应选择的正确道路，也是乡镇行政区划调整改革的发展趋势。
　　这是因为在建国以来进行的一系列调整改革中，只有“撤区并乡”这次调整改革，才把乡镇的数量从1991年的55542个合并为2001年的40470个。从数量和规模的角度来讲，这既不太多也不太少，既不太大也不太小，是许多次反复“试错”中最科学最成功的一次改革尝试。当然，只有通过对乡镇规模进行必要的“微调”和深化改革才能巩固改革成果。因为在“撤区并乡”的同时还有一些问题尚未解决：一是仍有少数乡镇的规模合并得太大，应通过调整使之适当划小；二是也有少数乡镇的规模仍然太小，还应适当合并使之相对扩大；三是没有“撤地并县”，全国有500多到700个县的面积太小人口太少，不仅浪费了太多行政资源，而且给县乡关系的处理增加了困难；四是没有及时对村、组进行合并(其实在交通和通讯不断现代化的条件下，完全可把村委会从60多万个合并为40万个左右、把村民小组从500多万个合并为400万个左右)，这又导致了在不少地方增加了片区、管理区或办事处这个管理层次?但是，只要在坚持“撤地并县”和“撤片并村”的同时，坚持对乡镇规模进行必要的“微调”，就完全可把我国乡镇的数量长期稳定在最为合适的四万个左右这个最佳选择的限度之内。只有这样，才能为我国的村民自治、乡镇自治、地方自治和政令畅通提供坚实可靠的制度载体。