西方国家国有企业管理模式的比较与借鉴

  [摘要]本文分别介绍了西方主要发达国家政府管理国有的成功经验以及西方国家一些国有企业的治理特点，在此基础上归纳了在管理国有企业方面值得我国政府借鉴的几点结论。

　　[关键词]西方国家政府；国有企业；管理模式

　　任何国家的国有企业都是国民中不可忽视的组成部分，如何管理好国有企业成为各国政府必须关心的问题。在过去的几十年里，西方各国政府对国有企业的管理积累了成功的经验，形成了有一定特色的管理模式。对这些管理模式的比较和分析，有助于明确我国政府对国有企业管理的改革取向。

　　一、政府对国有企业的经营管理方式

　　1.法国的计划合同方式

　　法国政府通过与国有企业签订计划合同，明确国家与企业的责权利关系，以实现计划管理。国家与国有企业关系的基本原则是：(1)保证国有企业财政收支平衡；(2)国有企业以企业身份开展自己的业务；(3)贯彻执行政府经济政策；(4)企业为承担社会义务付出的代价，国家应给予补偿。

　　计划合同的内容主要是确定企业的中长期规划，包括生产经营目标，企业承担赢利、投资、就业、技术开发、企业收益目标、服务质量等具体指标。此外还包括国家在财政投资、补贴和外部环境等方面对企业承担的义务。

　　计划合同签订的步骤为：(1)企业提出自己可行的发展计划，内容包括发展战略、投资计划、财务计划、应承担的义务以及对政府的要求；(2)政府派有关部门代表与企业进行签订合同的谈判，与企业代表一起分析企业经营的环境和条件以及变化趋势，协商国家与企业各自的义务和权利；(3)企业计划和发展目标与国家的发展计划和目标进行协调和衔接。合同期限一般为3—5年。在90年代，与政府签订计划合同的国有企业大约占全国国有企业总数的一半左右。

　　法国政府对国有企业的监督是通过事前和事后两个方面实现的。事前监督是指由财政经济和预算部长向国有企业派出监督员，监督企业的经营管理活动，参与企业重大决策。监督员对企业的重大决策可行使否决权，重要决定要由他们签署后才能报财经和预算部长审批。事后监督是指财经和预算部派出代表负责监督国有企业的财务情况。财务稽查员的任务是督促企业遵守各项财务规章制度，检查企业账目是否合乎规定。国家设有账目法庭检查企业账目和管理质量。对查出的财务问题，有权责令有关人员纠正或赔偿，甚至追究责任。

　　2.日本的国有民营化方式

　　日本政府早在80年代中期就开始对国有企业管理制度进行改革。目标是提高经营效率，主要措施是逐步下放国有企业的经营自主权，减少政府对其经营活动的干预，广泛推行国有企业的民营化。日本的国有企业民营化是指变国有为国私混合所有，其组织形式为股份公司。从80年代中期以来，日本政府先后将中央政府所属的日本电话、电信公社和专卖公社、国有铁路公社等大型国有企业民营化。具体做法是先把国有企业原资产折成股份，国家是该股份公司的惟一股东，然后向私人企业出售部分股权，形成国私共同持股的股份公司。如日本电话电信公社的改革，政府将公社3326亿日元的纯资产以每股213210日元的价格让渡给新成立的股份公司“日本电信电话株式会社”(NTT)，政府是惟一的股东。然后政府把部分股份转让给其他股东。从1987年初开始 NTT公司以每股119.7万日元的价格卖给私人企业。现在该公司有200多万个股东，资产超过10万亿日元，居日本民间企业之首。

　　实行民营化的国有企业，政府通过股权管理的形式仍保持对企业的控制权。如NTT股份公司的大股东有：住友生命保险公司、住友信托银行、中央信托银行、安田信托银行等。在其股权总额中，日本政府仍持有该公司2／3的股票(NTT规定股份必须有1／3以上数额掌握在政府手里，其余可以售给公共或私营部门)，政府仍具有该公司的领导权，仍审批企业的经营目标、产品价格和财务报告等。但国有企业不再是单一政府所有制，企业经营机制是按股份公司的形式运转的，与正规私营企业无多大差别，以商业原则公平竞争。在民营化后的NTT首次决算中，利润增长50%，其他国有民营化企业也都有明显的利润增长。

　　日本的民营化改革取得了良好的经济效果，但并没有对所有的企业实行民营化，而是有重点、有选择地进行。对不实行民营化的国有企业，政府也尽量把其业务承包给私人企业，引入私人企业的经营机制，改善企业的经营管理水平。

　　国有企业发展较为成功的新加坡，政府对国有企业的管理特点与日本民营化管理相似。它规定国有公司与私人企业一样，必须依照有关法律登记注册，根据商业原则与私人企业平等竞争，不享有任何特权。依据企业地位，通过参股比例不同来实现政府对国有企业的不同程度管理。

　　3.美国的出租经营方式

　　美国政府在国有企业的管理上主要采取出租办法，所有权与经营权彻底分开，把国有企业大部分出租给私人垄断组织。如国家投资兴建的一些造船厂，国防部所属的大批兵工厂，原国家经营的原子能工厂、制钻厂、合成橡胶厂和钢铁厂等均可出租。一般办法是：政府与承租者协商确定经营条件，政府为经营者提供特殊的帮助，即国家通过向出租企业订货的形式为其提供大量资金，承租一方既有投资，又有销售产品的保证。经营者必须按协议交纳租金，一般由折旧费和一部分利润构成。租期一般为4年。除了出租以外，还有一部分国有企业是由一些特别机构直接管理的。如联邦原子能委员会管辖的国家原子能企业；美国矿务局管辖的国有采矿工业企业；国家宇航委员会管辖的武器研制和生产空间技术的企业等。美国对直接管理的国有企业，也给予很大的经营自主权。如在生产和销售上，企业可以自行制定计划和商业政策；在人员管理上，企业有权建立各种规章制度；在机构设立上，企业有权依据法律设立董事会和其他管理机构。

　　4.瑞典的分权管理方式

　　从80年代初开始，瑞典政府就对国有企业管理制度进行全面改革。主要内容是对国有企业实行规范化、法制化管理和运用经济手段对国有企业实行间接管理。

　　瑞典政府明文规定，不得随意直接干预企业正常的生产经营活动。政府专门成立了“规范化领导小组”，清理和简化了各种法规和条例。例如，简化了税收程序，取消了对信贷总额的利率限制，放宽了外汇管制等。政府要求所有的国有企业必须按《企业法》等法规进行经营活动，并出台了一些新的法规和条例来规范企业的行为，使政府对企业的管理法制化和规范化，摆脱“婆婆多”、难办事的局面，为自主经营铺平了道路。

　　瑞典政府主要采取了3种调控手段对国有企业实行间接管理。(1)税收调节。政府运用税收手段调节企业的生产方向，引导企业合理消费，从而促进社会生产的顺利发展，以提高和降低税率，以及免征所得税办法，减少消费刺激和鼓励利润用于投资。(2)投资基金调节。设立专门基金资助经济效益好、产品有市场而又缺乏扩大再生产能力的企业。(3)工资调节。政府规定工资增长幅度不能超过受外国竞争威胁和产业生产效率增长与国际市场价格上涨之和，即所谓的“斯堪的那维亚模式”。对工资上涨幅度的控制是通过谈判的形式进行的，政府一般不直接干预，而是利用工会、雇员协会等组织进行协商后，由企业自主决定。

　　5.意大利的参与制方式

　　意大利国有企业最典型的代表是国家控股公司，它通过由政府主管部长或副部长主持的委员会进行具体管理。该委员会由政府代表、经营管理专家和雇员代表组成，也称国家参与部。国家参与部对国有企业的直接管理是意大利经济在战后获得快速发展的最主要原因之一。国家参与部的主要职责，一是控制、监督和协调国家控股公司与部际经济计划委员会制定的总经济政策之间的关系；二是管理控股公司的年度计划；三是任命控股公司的领导人；四是依据法律授予控股公司获取销售或转让国家参与股份的权利；五是指导和监督控股公司的经营活动，以保证政府所规划的经济政策目标的实现。

　　意大利通过国家参与部对国有企业实行集权与分权相结合的管理方式，这是意大利管理国有企业的一个特色。在对国有企业的管理上，英国同意大利相似，也属于集权与分权相结合的方式。

　　托管经营是德国综合治理国有的成功经验。两德统一以后，为了尽快实现转轨，德国政府成立了一个全面负责处理东部国有企业的专门机构——“国有资产信托管理局”(简称托管局)。托管局根据《托管法》和“国家条约”，提出改革国有企业的方案。对企业分类，对不同的企业采取相应的政策。第一类是在市场上能立足，而又有业主愿意购买的企业，尽快出售转让实现民有化。第二类是若经过改造还能获得市场生存和机遇的企业，坚决整顿。第三类是既无生存又无整顿可能的企业，予以关闭，依法破产清偿。联邦政府还授予托管局一系列权限，主要有：筹资权、减免原国有企业债务和裁减多余职工等方面的决定权。经过4年卓有成效的工作，托管局对14000家国有企业进行了整顿、改造、重组和出售，较平稳地实现了向社会市场经济的转轨。

　　二、西方国家的国有企业治理机制

　　1.治理与制衡

　　西方国家的国有企业都强化制衡机制，即实现经营职能与监督职能的分开，政府代表或者是以执行经营职能为主，或者是以执行监督职能为主。

　　美国和英国国有公司上层机构仅包括股东会和董事会，没有监事会的设置。公司治理结构中的制衡作用，是靠董事会中的独立董事来完成的。

　　德国公司法把监事会确立为董事会的“上位机构”，即监事会有权任免董事会的成员。国有企业中还引入外部监事(非政府监事)，在任命国有公司的监事会成员时，并非只是挑选公职人员，而是从私营部门请来了大批专家就任这些职务。在政府控制的监事会席位中，大约有1／2的席位是留给非政府专家的(亨利·帕里斯等，1991中文版，p54)。

　　2.经营者选择

　　人事控制是政府经常采用的控制方式。然而，在一些国家，如奥地利、德国、荷兰等国政府任免公司经营管理人员却并非总是直接的，而是在公司法中规定公司必须建立监事会，由它来充当政府与公司管理部门之间的“缓冲器”。譬如奥地利，政府没有任命国有公司管理人员的正式权力，对它的要求是任命其监事会成员，该公司的最高级管理人员则由这个监事会来任命。再譬如在荷兰，国家可以任命监事会的全部成员，但是一旦任命，政府代表就具有了一种相对独立于政府的地位。这种情况还适用于监事会对公司管理委员会的任命。那么，何种人能取得国有公司的监事资格和最高管理职位呢？管理能力是最重要的，但因素通常也起一定的作用。以西欧国家为例，在比利时，政府和国会选择的人都是有能力的和有经验的，但这些人也反映了居于统治地位的多数党和种族的偏好。在法国，国有公司高级管理人员中来自行政部门的比例很高。据一项调查结果显示，在327名大型国有公司的首脑中，有119名来自行政部门，占36.4%；有1／3的首脑是综合技术训练学校培养的人才(事利·帕里斯等，1991中文版， p52)。法国在国有公司高级经理选择上的另一个特征是技术专家统治。这种专家有两个来源：一是高级行政机构；二是私营企业部门。后者对于公司的活力和效率具有强烈的信念。此外，法国比较重视公司高级经理人员的连续性，在很多首席董事长是新任命的情形中，副手仍继续留任。在瑞典很多高级经理是从私营部门选拔上来的。英国近些年的做法与瑞典也相似，政府对来自私营部门的成功的企业家表现出一种偏爱，其目的是提高国有公司的效率。

　　3.董事会构成

　　在西方大部分国家，国有公司的董事会除了董事长一般由政府任命(并非一定是政府官员)外，主要有三个特点：(1)政府董事在董事会中占很大比重。公司董事会中设政府董事，可以协调国有公司经营与政府政策的关系，使政府对国有企业的管理合理化。但同时也会产生两个问题：一是政府代表作为董事与作为政府官员的利益冲突；二是形成对公司管理自主权的限制，影响企业效率。(2)重视职工参与经营与管理。如英国钢铁公司，职工参与管理已有很长的，在其他国家，尽管职工董事人数不多，但职工参与管理却是政府政策的一部分。但在雇员董事的案例中，利益冲突的问题比较突出。(3)设置职能董事。设置职能董事，可以满足管理中的专业需求，但另一方面却又限制了权力当局选择董事的自由。因此，有些国有公司并不设职能董事，而主要由兼职董事和非职能董事组成董事会，同时相应地采取一些措施弥补不足。如美国纽约和新泽西港务局，采取由一个权力很大的执行董事和常务委员会相结合的方式，每个政府代表负责一至两个委员会，每个委员会都有自己特定的工作内容。

　　三、几点结论与启示

　　在对西方国家政府经营与管理国有企业的几种典型模式的比较分析中，能够找到一些明显的特点，同时也给我们一些启示。

　　1.对国有企业实行分类管理。几乎每个西方国家政府对国有企业都采取了分类管理。除了依据企业生存和发展能力划类以外，对国有企业分类管理的一般成功做法是对于非营利性且承担实现社会目标的基础部门或服务部门国有企业，政府实行直接经营与管理；对于盈利性国有企业，政府实行以市场机制调节其运行，主要通过经济手段和法律手段进行间接控制。政府对国有企业也应该采取分类经营与管理。如划分为公共性强的企业和竞争性强的企业，对公共性强的企业采取以直接控制为主的方针；对竞争性强的企业，采取以间接控制为主(放权)的方针。

　　2.重视国有企业治理的制衡机制。虽然中国的国有独资公司和控股公司都是双层制模式，但由于监事会与董事会是平行机构(非上下级关系)，实际中的制衡作用不明显。也正是这个原因，近几年政府才实行稽查特派员制度，实际上是向国有企业派出第二个“监事会”。其成员全部是政府官员，且有问题要层层上报，导致工作流程过长，而一些西方国家的国有企业的监事会更接近公司内部的监事会。因此，我国国有企业的监事制度需要重整。

　　3.国有企业的经营决策民主化。如法国、日本、美国、德国等国越来越重视吸收工人代表参加董事会和监事会，作为职工董事和职工监事，并引导广大职工参加企业管理。这些作法对改善我国的国有企业治理是非常可取的。

　　4.允许非政府人员参与国有企业管理与监督。对于我国国有企业经营者的选择，也应学习某些西方国家的成功经验，应引入竞争机制，采取社会或市场选拔方式，以改善国有企业的人力资本状况。国有企业的经营者，可以不进入政府人事编制，不具有政府的行政级别。

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　　[1](英)亨利.帕里斯等.西欧国有企业管理[M].东北财经大学出版社(中文)，1991.

　　[2](英)V.V.拉马兰德哈姆.国有企业组织结构研究[M].东北财经大学出版社(中文)，1991.

　　[3]刘俊海：独立董事不能花瓶化[J].人民法院报(京)，2002，1，23。B.

　　[4]徐海根：论国有企业管理机制的改革[J].改革，(重庆)2002，2，47—50.